「환경정책기본법」 제38조제1항에서는 환경부장관은 환경오염ㆍ환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역과 환경기준을 자주 초과하는 지역을 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)와 협의하여 환경보전을 위한 특별대책지역으로 지정ㆍ고시하고, 해당 지역의 환경보전을 위한 특별종합대책을 수립하여 관할 시ㆍ도지사에게 이를 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 환경부장관은 같은 조 제1항에 따른 특별대책지역의 환경개선을 위하여 특히 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지역에서 토지 이용과 시설 설치를 제한할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 환경부장관은 같은 법 제38조제2항에 따라 같은 법 제12조제1항 또는 제3항에 따른 환경기준을 초과하여 주민의 건강ㆍ재산이나 생물의 생육에 중대한 위해(危害)를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우(제1호), 자연생태계가 심하게 파괴될 우려가 있다고 인정되는 경우(제2호), 토양이나 수역(水域)이 특정유해물질에 의하여 심하게 오염된 경우(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 특별대책지역 내의 토지 이용과 시설 설치를 제한할 수 있다고 규정하고 있으며, 「환경정책기본법 시행령」 제13조제2항에서는 환경부장관은 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 특별대책지역 내의 토지 이용과 시설 설치를 제한하려는 경우에는 그 제한의 대상ㆍ내용ㆍ기간ㆍ방법 등을 정하여 고시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「환경정책기본법」 제38조 및 같은 법 시행령 제13조의 위임에 따른 「팔당ㆍ대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 지정 및 특별종합대책」(환경부고시 제2016-150호, 이하 “특별대책고시”라 함) 제15조에서는 자연환경보전지역, 농림지역 및 관리지역 중 보전ㆍ생산관리지역을 도시지역 중 공업지역으로의 변경은 제한하고 관광ㆍ휴양개발진흥지구로의 변경은 선별 허용한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 특별대책고시 제15조에 따른 자연환경보전지역, 농림지역 및 관리지역 중 보전ㆍ생산관리지역의 공업지역으로의 변경 “제한”이 “금지”를 의미하는지 아니면 “허용 가능”을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그 행정규칙은 해당 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그 법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 되고(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결례 등 참조), 특별대책고시 제15조는 국토의 계획 및 이용에 따른 용도지역 변경 억제에 관하여 「환경정책기본법」 제38조 및 같은 법 시행령 제13조의 위임에 따라 환경부장관이 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것이라 할 것이므로, 해당 규정은 「환경정책기본법」 및 같은 법 시행령의 관계 규정들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖는다고 할 것입니다(법제처 2006. 5. 12. 회신 06-0022 해석례 참조).
그리고, 「환경정책기본법」은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리ㆍ의무와 국가의 책무를 규정하고 있고(제1조, 제4조, 제5조 및 제6조), 국가ㆍ지방자치단체ㆍ사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 하며(제2조), 환경권이 헌법의 기본권으로 보장되는 권리로서 재산권이나 영업의 자유보다 우위에 있는 권리로까지 해석될 수 있는 점에 비추어 볼 때, 환경의 보전을 위해 특정한 행위를 제한하는 내용을 규정한 법규의 해석은 환경보전에 관한 헌법과 환경 관련 법률의 이념에 합치되는 범위에서 합목적적으로 해야 하고 이와 달리 법규의 형식적인 자구나 국민의 자유와 권리를 제한하는 규정이라는 점에 집착하여 환경보전의 이념을 저해하는 방향으로 이를 해석해서는 안 된다고 할 것입니다(대법원 1999. 8. 19. 선고 98두1857 판결례 참조).
또한, 수도권과 중부권의 식수원인 팔당호와 대청호의 수질을 보전하기 위하여 환경오염ㆍ환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역과 환경기준을 자주 초과하는 지역을 환경보전을 위한 특별종합대책이 필요한 특별대책지역으로 지정(「환경정책기본법」 제38조제1항)하고, 특별대책지역 내의 토지 이용과 시설 설치를 제한할 수 있는 경우를 환경기준을 초과하여 주민의 건강ㆍ재산이나 생물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우, 자연생태계가 심하게 파괴될 우려가 있다고 인정되는 경우, 토양이나 수역이 특정유해물질에 의하여 심하게 오염된 경우로 규정(「환경정책기본법」 제38조제2항 및 같은 법 시행령 제13조제1항)하고 있는바, 「환경정책기본법」 제38조제2항과 같은 법 시행령 제13조제1항ㆍ제2항에서의 “제한”은 그 설정범위와 방식에 따라 다양한 경우가 있을 수 있으므로 팔당호와 대청호의 수질보전 측면을 고려하여 “금지”할 수도 “허용”할 수도 있을 것입니다.
그런데, 특별대책고시 제15조 중 “제한”의 의미와 관련하여 같은 고시의 규정체계를 살펴보면, 특별대책지역에서는 오수배출시설, 폐수배출시설, 가축분뇨배출시설, 폐기물처리시설 등의 입지를 원칙적으로 허용하지 않으면서 예외적으로 허용하는 형식으로 규정하고 있고(제5조제1항, 제6조제1항, 제7조제1항 및 제8조제1항ㆍ제2항), 내수면어업, 유ㆍ도선사업 등의 신규 면허ㆍ허가ㆍ신고 및 등록도 원칙적으로 허용하지 않으면서 예외적으로 허용하고 있으며(제10조제1항 및 제11조제1항ㆍ제2항), 광물채굴 및 채석도 원칙적으로 허용하지 아니하면서 예외적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때(제13조), 특별대책고시 제15조의 “제한”은 허용하지 아니함, 즉 “금지”를 의미한다고 보아야 하고, 같은 조에서는 “제한”과 “선별 허용”의 경우를 각각 규정하고 있는데 “제한”을 “허용 가능”으로 해석하면 “제한”과 “선별 허용”은 사실상 동일한 의미가 되어 특별대책고시의 체계에 맞지 않으며 특별대책지역에서 토지의 용도지역 변경 허용 여부를 달리하려는 해당 규정의 입법목적에도 반한다고 할 것입니다.
한편, 「환경정책기본법 시행령」 제13조제1항은 특별대책지역의 환경을 보전하면서도 개인의 재산권행사에 대한 제한으로 입을 피해를 최소화하기 위한 기준을 정한 것으로 볼 수 있으므로 특별대책지역에서 자연환경보전지역, 농림지역 및 관리지역 중 보전ㆍ생산관리지역을 도시지역 중 공업지역으로 그 용도지역을 변경하더라도 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 경우에는 그 용도지역의 변경을 허용할 수도 있다는 의견이 있을 수 있으나, 특별대책고시 제15조는 「환경정책기본법 시행령」 제13조제2항의 위임에 따라 환경부장관이 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 특별대책지역의 토지이용에 관해서 자연환경보전지역, 농림지역 및 관리지역 중 보전ㆍ생산관리지역을 도시지역 중 공업지역으로 변경하는 것을 금지하도록 제한하고, 그와 같은 제한을 같은 조 제2항에 따라 고시한 것으로 볼 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 특별대책고시 제15조에 따른 자연환경보전지역, 농림지역 및 관리지역 중 보전ㆍ생산관리지역의 공업지역으로의 변경 “제한”은 “금지”를 의미한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
현행 특별대책고시 제15조에서는 특별대책지역에서 자연환경보전지역, 농림지역 및 관리지역 중 보전ㆍ생산관리지역을 도시지역 중 공업지역으로의 변경은 제한하고 관광ㆍ휴양개발진흥지구로의 변경은 선별 허용한다고 규정하고 있으나, “제한”의 의미와 관련하여 해석상 오해의 소지가 있으므로 관련 규정들을 명확하게 개정할 필요가 있습니다.