화성시 - 사업계획 승인의 취소 등 사유인 “공장용지를 다른 사람에게 임대한 경우”의 의미(「중소기업창업 지원법」 제37조제1항제3호 관련)

「중소기업창업 지원법」(이하 “중소기업창업법”이라 함) 제37조제1항에서는 사업계획의 승인과 공장 건축허가를 취소하거나 해당 토지의 원상회복을 명령할 수 있는 사유를 규정하고 있는바, 이러한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 가급적 문언대로 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 됩니다.1)1) 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조 그런데 중소기업창업법에서는 “공장용지”에 대해 정의규정을 두고 있지 않으므로 그 의미에 대해서는 사전적 정의 등 일반적으로 받아들여진 의미에 따라야 하는데,2)2) 대법원 2017. 12. 21. 선고 2015도8335 판결례 참조 사전적으로 “공장용지”란 공장(원료나 재료를 가공해 물건을 만들어 내는 설비를 갖춘 곳)으로 쓰기 위한 “토지”를 말합니다.3)3) 국립국어원 표준국어대사전 참조 그리고 “공장용지”의 의미에 관해 규정하고 있는 다른 입법례를 살펴보면 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제58조제9호에서도 “공장용지”를 제조업을 하고 있는 공장시설물의 “부지”(가목), 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 공장부지 조성공사가 준공된 “토지”(나목), 같은 호 가목 및 나목의 “토지”와 같은 구역에 있는 의료시설 등 부속시설물의 “부지”(다목)로 규정하여 “공장용지”는 해당 토지에 설치되는 시설물 등과는 구분되는 개념으로서 그러한 시설물 등이 설치된 부지 또는 토지만을 의미한다는 점을 명확히 하고 있는바, 중소기업창업법 제33조제1항ㆍ제2항 및 같은 법 시행령 제22조제2항제3호ㆍ제4호 등에서도 “공장용지”와 해당 토지에 건축되거나 설치되는 건축물 또는 시설물인 “공장”을 구분해서 사용하고 있는 것으로 보아야 합니다. 그렇다면 중소기업창업법 제37조제1항제3호에 따른 “공장용지를 다른 사람에게 임대한 경우”란 해당 토지 자체를 임대한 경우만을 의미할 뿐이고 해당 토지에 건축한 건축물을 임대한 경우까지 포함한다고 볼 수는 없습니다. 아울러 중소기업창업법 제37조제1항제3호는 구 중소기업창업법 시행령(1995. 7. 1. 대통령령 제14698호로 일부개정된 「중소기업창업 지원법 시행령」을 말하며, 이하 같음) 제28조제1항제3호로 처음 규정된 이후 몇 차례 개정과정에서 큰 내용변경 없이 중소기업창업법 제37조제1항으로 상향 규정되어 현재에 이르게 되었는데, 구 중소기업창업법 시행령 제28조제1항에서는 “사업계획의 승인을 얻은 당해 공장용지를 다른 사람에게 임대하는 등 공장 외의 용도로 활용하는 경우”(제3호) 외에도 “사업계획의 승인을 얻은 날부터 1년이 경과할 때까지 공장의 착공을 하지 않거나 공사를 1년 이상 중단한 경우”(제1호), “사업계획의 승인을 얻은 당해 공장용지를 공장착공을 하지 않고 다른 사람에게 양도한 경우”(제2호), “사업계획의 승인 후 4년이 지나도록 공장건축을 완료하지 않은 경우”(제4호)를 규정하고 있었는바, 이는 사업계획의 승인을 받은 공장용지에 공장이 건축되지 않고 다른 사람에게 임대 또는 양도되는 등 해당 토지가 공장건축 외의 다른 용도로 사용되는 것을 막기 위한 취지라고 보아야 합니다. 그렇다면 공장용지에 공장 용도의 건축물이 건축되어 공장 용도로 사용되고 있는 이 사안의 경우에는 비록 해당 건축물 일부가 다른 사람에게 임대되었더라도(나아가 이 때 해당 건축물의 사용에 필수적으로 수반되는 건축물 대지의 사용권한이 건축물 임대에 부수하여 함께 임대되었더라도) 위와 같은 입법 취지에 반한다고 보기는 어려우므로 이 사안에 대해서까지 중소기업창업법 제37조제1항제3호를 적용하는 것은 타당하지 않습니다. <관계 법령> 「중소기업창업 지원법」 제37조(사업계획 승인의 취소 등) ①시장ㆍ군수 또는 구청장은 사업계획의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 사업계획의 승인과 공장 건축허가를 취소하거나 해당 토지의 원상회복을 명령할 수 있다. 1. 사업계획의 승인을 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 공장의 착공을 하지 아니하거나 공장착공 후 대통령령으로 정하는 기간 이상 공사를 중단한 경우 2. 사업계획의 승인을 받은 공장용지를 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제15조에 따른 공장설립등의 완료신고를 하기 전에 다른 사람에게 양도한 경우. 다만, 창업자에 양도한 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 사업계획의 승인을 받은 공장용지를 다른 사람에게 임대하거나 공장이 아닌 용도로 활용하는 경우 4. 사업계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 공장 건축을 끝내지 아니한 경우 ② ∼ ④ (생 략)