「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제4조제1항 본문에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항에서는 같은 법 제4조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 인가를 받아야 하되, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제12조제3항제1호다목에서는 노선 여객자동차운송사업의 경우 사업계획서에 적어야 하는 사항의 하나로 각 운행계통별로 배차할 자동차의 종류ㆍ대수와 운행횟수를 규정하고 있고, 여객자동차법 제85조제1항제12호에서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(터미널사업ㆍ자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당함)는 여객자동차 운수사업자가 같은 법 제10조(같은 법 제35조에서 준용하는 경우를 포함하며, 이하 같음)를 위반하여 인가ㆍ등록 또는 신고를 하지 아니하고 사업계획을 변경한 경우 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, 여객자동차법 제88조제1항에서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자가 같은 법 제49조의6제1항 또는 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제88조제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 액수, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제46조제1항에서는 같은 법 제88조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 별표 5와 같다고 규정하고 있고, 여객자동차법 시행령 별표 5 제1호 위반내용란 제7호가목에서는 여객자동차법 제10조를 위반하여 인가ㆍ등록 또는 신고를 하지 않고 사업계획을 변경한 경우의 하나로 임의로 감회 또는 증회 운행[4)]을 하여 사업계획을 위반한 경우를 규정하면서, 이러한 위반행위에 대한 과징금의 액수를 100만원으로 규정하고 있으며, 여객자동차법 시행령 별표 5 제1호 비고란 제5호에서는 같은 별표 제1호 위반내용란 제7호가목을 적용할 때에는 같은 목의 위반행위별로 구분하여 산정하되, 위반행위별로 같은 위반행위의 횟수가 최초 위반행위를 한 날부터 1년 이내에 1회 이상인 경우에는 그 추가 위반횟수 1회당 위 표의 처분기준 금액의 50퍼센트를 더하여 일괄 처분한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 시내버스운송사업자가 일일 운행횟수를 정한 사업계획을 위반하여 감회 운행을 한 경우, 사업계획에서 정한 운행횟수와 실제 운행횟수의 차이를 위반행위의 횟수로 산정하여 과징금을 부과하여야 하는지, 아니면 위반일수를 기준으로 위반행위의 횟수를 산정하여 과징금을 부과하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 여객자동차법 제10조제1항 및 같은 법 시행규칙 제12조제3항제1호다목에 따르면 운행횟수 등을 적은 사업계획을 변경하려면 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받거나 신고하여야 하고, 여객자동차법 제85조제1항제12호 및 제88조제1항에 따르면 같은 법 제10조를 위반하여 인가ㆍ등록 또는 신고를 하지 아니하고 사업계획을 변경한 경우에 사업정지 등의 처분을 하거나 그 사업정지 처분에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있는바, 사업계획에서 일일 운행횟수를 정한 경우 여객자동차 운수사업자는 사업계획에 따라 정한 운행횟수만큼 “운행”을 하여야 할 의무가 있다고 할 것이므로, 같은 법 제88조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 액수를 정하고 있는 여객자동차법 시행령 별표 5 제1호 위반내용란의 제7호가목4)에서 사업계획을 위반한 행위의 하나로 규정하고 있는 “감회 운행”은 사업계획에서 정한 일일 “운행횟수”만큼의 “운행”을 하지 않은 “행위”를 의미한다고 할 것입니다.
그리고, 여객자동차법 시행령 별표 5 제1호 위반내용란 제7호가목에 따르면 사업계획 위반행위는 같은 목 1)부터 4)까지에서 규정하고 있는 결행, 도중회차, 노선 또는 운행계통의 단축 또는 연장 운행, 감회 또는 증회 운행에 해당하는 각 “행위”를 의미하고, 같은 별표 제1호 비고란 제5호에 따르면 같은 별표 제1호 위반내용란 제7호가목의 위반행위별로 그 위반행위의 횟수를 산정하여 과징금을 부과하여야 하는바, 이러한 과징금 부과 기준 규정에 비추어 볼 때, 개별 위반행위의 횟수가 곧 사업계획 위반 횟수가 된다고 할 것이고, 운행횟수를 정한 사업계획을 위반하여 감회 운행을 한 경우는 사업계획으로 정한 운행횟수 중 실제로 “운행을 하지 않은 횟수”만큼의 개별 위반행위가 있는 것이므로 사업계획에서 정한 운행횟수와 실제 운행횟수의 차이를 위반행위 횟수로 산정하여 과징금을 부과하여야 한다고 할 것입니다.
또한, 여객자동차법 시행령 별표 5 제1호 위반내용란 제7호가목2) 및 3)에서 사업계획을 위반한 행위로 규정하고 있는 도중 회차, 노선ㆍ운행계통의 단축ㆍ연장 운행의 경우, 그 위반행위의 횟수는 위반일수가 아닌 그 “운행”의 횟수를 기준으로 과징금을 부과하게 된다는 점이 분명하다고 할 것인데, 만약 감회 운행에 대해서 실제 운행하지 않은 횟수가 아닌 위반일수를 그 위반행위의 횟수로 산정한다면, 사업계획으로 정한 운행횟수 중 실제 “운행하지 않는” 횟수가 여러 차례인 감회 운행의 경우는 사업계획에서 정한 운행횟수는 충족하나 노선의 “일부만을 운행하지 않은 도중 회차 및 단축 운행’의 경우보다 사업계획 위반의 정도가 가볍다고 볼 수 없음에도 불구하고 상대적으로 가벼운 과징금 처분 기준을 적용하게 되는 불합리한 결과를 초래한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
한편, 사업계획에서 일일 운행횟수를 정한 경우 “감회 운행”은 일일 운행횟수에 미치지 못하도록 운행하는 것을 의미하는 것으로, “감회 운행”을 하였는지 여부는 해당 “운행일”별로 판단할 수 있게 되므로 위반일수를 기준으로 위반행위의 횟수를 산정하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 여객자동차법 제88조제1항에 따른 과징금은 여객자동차 운수사업자가 같은 법에 따른 의무사항을 위반한 경우에 사업정지 처분을 하는 것이 여객자동차 운수사업 이용자의 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있어서 사업정지 처분을 하기 곤란한 경우 사업정지 처분에 갈음하여 부과하는 것으로서, 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 금전적 제재라고 할 것이므로(대법원 2014. 10. 15. 선고 2013두5005 판결례 참조), 과징금의 금액은 개별 위반행위의 횟수를 기준으로 산정하여야 할 것인바, 만약 사업계획을 위반하여 감회 운행을 한 경우에 대하여 위반일수를 기준으로 과징금의 금액을 산정한다면 사실상 운행하지 않은 횟수와 상관없이 1일에 100만원이라는 동일한 과징금을 부과하게 된다는 점을 고려할 때, 이는 형평성에도 어긋날 뿐만 아니라 사업계획의 이행을 담보하려는 과징금 부과의 목적을 달성하기도 어렵게 된다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시내버스운송사업자가 일일 운행횟수를 정한 사업계획을 위반하여 감회 운행을 한 경우, 사업계획에서 정한 운행횟수와 실제 운행횟수의 차이를 위반행위의 횟수로 산정하여 과징금을 부과하여야 한다고 할 것입니다.