일반적으로 법령에서 사용되는 “협의”라는 문언의 의미는 일의적으로 파악할 수 없고 해당 용어가 사용되는 구체적인 조문의 취지, 전체 법령의 체계 등을 종합적으로 고려해 판단해야 하는바, “협의”에 대하여 단순히 의견을 듣거나 자문을 구하는 것을 넘어 “합의” 또는 “동의”의 의미로 해석하기 위해서는 협의 결과의 기속력에 관한 별도의 명시적인 규정이 존재하는 경우이거나 협의대상기관이 허가, 인가 등에 관하여 법령상 권한을 가지는 경우 등에 해당해야 할 것입니다.1)1) 법제처 2020. 11. 19. 회신 20-0506 해석례 참조
그런데 「재해구호법」은 제26조제4항에서 같은 조 제2항에 따라 납입된 의연금을 사용할 수 있는 사업으로 구호금의 지급(제1호), 생계 및 생활안정에 필요한 장비ㆍ용품의 지원(제2호), 임시 주거시설의 지원(제3호), 그 밖에 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 사업(제4호)을 규정하면서, 같은 조 제7항에서 같은 조 제4항제1호에 따른 구호금의 지급기준 등 의연금품의 관리ㆍ운용에 대하여는 행정안전부장관이 전국재해구호협회의 장과 협의하여 고시한다고 규정하고 있을 뿐, 이 외에 「재해구호법」 상 행정안전부장관이 전국재해구호협회의 장과의 협의 결과에 반드시 따라야 한다거나 기속된다는 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고 「재해구호법」 제28조제3항 및 같은 법 시행령 제19조제1항․제3항에 따르면 모집자는 의연물품 배분내역에 대한 보고서를 의연금품의 모집을 완료한 날부터 60일 이내에, 배분위원회2)2) 「재해구호법」 제25조에 따른 배분위원회를 말하며, 이하 같음.
는 의연금 배분내역에 대한 보고서를 배분을 완료한 날부터 60일 이내에 각각 행정안전부장관에게 제출해야 하고, 「의연금품 관리ㆍ운영 규정」(행정안전부고시)에 따르면 의연금의 관리ㆍ운용은 전국재해구호협회에서 관장하지만(제4조), 전국재해구호협회의 장은 매 회계연도 개시 전에 의연금의 운용계획을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하고(제5조제1항), 전국재해구호협회는 의연금사업에 대해 회계연도가 끝난 후 2개월 이내에 사업결산 보고서를 작성하여 행정안전부장관에게 제출해야 하는 점(제10조제1항) 등에 비추어 보면, 「재해구호법」에 따른 의연금품에 관한 최종적인 관리권한은 행정안전부장관에게 있다고 보아야 합니다.
또한 「재해구호법」 제26조제7항에서 행정안전부장관이 구호금의 지급기준 등 의연금품의 관리ㆍ운용에 대해 고시하는 경우 전국재해구호협회의 장과 협의하도록 규정한 것은, 전국재해구호협회의 이사회가 의연금의 배분에 관한 사항을 심의ㆍ의결하기 위한 배분위원회가 되어 같은 법 제26조제4항에 따른 구호금 지급 등의 사업에 관한 사항을 심의ㆍ의결하고(제25조), 전국재해구호협회가 의연금품의 모집ㆍ배분 및관리 등의 사업을 수행(제31조제1항)하는 점을 고려하여, 행정안전부장관이 의연금품의 관리ㆍ운용에 대한 고시 권한을 행사할 때 사전적으로 전국재해구호협회가 의견을 제시할 기회를 절차적으로 보장하려는 취지로 보는 것이 타당한바, 해당 규정을 의연금품의 관리ㆍ운용에 필요한 기준이나 정책 등을 정할 권한까지 전국재해구호협회에 부여하려는 것으로 볼 수 없습니다.
만약 이와 달리 「재해구호법」 제26조제7항에 따른 협의가 합의 또는 동의를 의미한다고 본다면, 사회적ㆍ경제적 여건의 변화 등에 따라 구호금의 지급기준 등을 신설ㆍ변경 또는 폐지할 필요가 있는 경우에도 전국재해구호협회의 장이 합의 또는 동의하지 않는 한 행정안전부장관은 사실상 해당 고시를 제때 개정할 수 없어 정책 집행에 차질이 생기게 되는 불합리한 결과가 발생할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 재해구호법령상 전국재해구호협회는 의연금의 배분 및 사용 등에 관한 권한을 가지므로 「재해구호법」 제26조제7항에 따른 행정안전부장관과 전국재해구호협회의 장과의 협의는 “합의 또는 동의”의 의미로 보아야 한다는 의견이 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 재해구호법령상 의연금품에 관한 최종적인 관리권한은 행정안전부장관에게 있고, 전국재해구호협회는 「재해구호법」에 따라 설립된 법인으로서 사회 각계각층의 대표 및 재해구호 전문가를 회원으로 하여 구성되고 그 활동에 「민법」 중 사단법인에 관한 규정이 준용(제29조․제30조)되는 점 등에 비추어 보면 전국재해구호협회가 국가기관과 동등한 권한을 갖는다고 볼 수 없으며, 전국재해구호협회가 공익적 목적의 업무를 수행하더라도 재해구호법령 및 그 위임에 따른 고시 등에 따라 의연금의 배분 및 사용 등 업무를 집행하는 것으로 한정된다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
<관계 법령>
재해구호법
제26조(의연금품의 배분 및 사용 등) ① 모집자는 의연금품의 모집을 마친 후 7일 이내에 모집된 의연금품의 목록을 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.
② 모집자는 제27조에 따른 모집비용을 제외한 의연금을 배분위원회가 의연금 배분을 위하여 개설한 계좌에 즉시 납입하여야 한다.
③ 의연금은 배분위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 배분하여야 하며, 의연물품은 모집자가 모집목적에 따라 해당 지역구호센터에 전달하여 배분하여야 한다.
④ 제2항에 따라 납입된 의연금은 다음 각 호의 사업에 사용할 수 있다.
1. 구호금의 지급
2. 생계 및 생활안정에 필요한 장비ㆍ용품의 지원
3. 임시 주거시설의 지원
4. 그 밖에 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 사업
⑤ 의연금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 전국재해구호협회의 운영 비용으로 사용할 수 있다.
⑥ 제2항에 따라 납입된 의연금은 제4항제1호에 따른 구호금에 우선 사용하여야 한다.
⑦ 제4항제1호에 따른 구호금의 지급기준 등 의연금품의 관리ㆍ운용에 대하여는 행정안전부장관이 전국재해구호협회의 장과 협의하여 고시한다.