「농어촌정비법」 제2조제16호라목에서는 “농어촌민박사업”이란 농어촌지역과 준농어촌지역의 주민이 거주하고 있는 「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 투숙객에게 숙박ㆍ취사시설ㆍ조식 등을 제공하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제88조에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 함)은 농어촌관광휴양지사업자나 농어촌민박사업자를 지도ㆍ감독할 수 있으며, 필요하다고 인정하면 농어촌관광휴양지사업자나 농어촌민박사업자에게 그 시설 및 운영의 개선을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제89조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 제1호ㆍ제6호에서는 시장등은 농어촌민박사업자가 정당한 사유 없이 1년 이상 사업을 하지 아니한 경우(제1호)와 같은 법 제88조에 따른 시설 및 운영 개선명령을 이행하지 아니한 경우(제6호)에 대하여 사업장의 폐쇄를 명하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 농어촌민박사업자가 농어촌민박사업으로 신고한 주택에서 영업을 하지 않는 기간이 1년 미만이고, 그 기간 동안 해당 주택에 거주하지 않고 있는 경우 시장등은 농어촌민박사업자에게 「농어촌정비법」 제88조에 따라 그 주택에 거주하거나 폐업신고를 하도록 개선을 명할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, “농어촌민박사업”이란 농어촌지역과 준농어촌지역의 주민이 거주하고 있는 「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 투숙객에게 숙박ㆍ취사시설ㆍ조식 등을 제공하는 사업으로서(「농어촌정비법」 제2조제16호라목), 농어촌민박사업자가 농어촌민박사업으로 신고한 주택에 실제로 거주하여야 하는 요건은 농어촌민박사업을 하기 위하여 필요한 요건이므로, 농어촌민박사업자가 그 사업을 영위하는 기간 동안 그 주택에 거주하였다면 「농어촌정비법」 제2조제16호라목에 따른 거주 요건을 갖춘 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다.
다음으로, 「농어촌정비법」에서는 시장등은 농어촌민박사업자가 정당한 사유 없이 1년 이상 사업을 하지 않으면 사업장의 폐쇄를 명하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있으나(제89조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 제1호), 농어촌민박사업자가 1년 미만의 기간 동안 농어촌민박사업을 하지 않는 경우에 대해서는 어떠한 제재 규정도 두지 않고 있고, 농어촌민박사업자가 일시적으로 농어촌민박사업을 하지 않는 경우에 대해서도 별도로 휴업신고제도를 규정하지 않고 있는바, 이러한 규정 체계에 비추어 볼 때, 농어촌민박사업자는 1년 미만의 기간 내에서 농어촌민박사업을 하지 않을 수도 있다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 농어촌민박사업자가 농어촌민박사업을 신고한 당시에는 농어촌민박사업으로 신고한 주택에 거주하여야 하는 요건을 갖추었으나 그 후 농어촌민박사업으로 신고한 주택에서 영업을 하지 않는 기간이 1년 미만이고, 그 기간 동안 해당 주택에 거주하지 않고 있는 경우는 사실상 농어촌민박사업을 휴업한 것으로 보아야 할 것이고, 이 경우 「농어촌정비법」에서는 농어촌민박사업자에게 신고의무를 부과하는 등 특별한 규정을 두고 있지 않으므로, 시장등은 이에 대해서 어떤 조치를 할 여지가 없다고 할 것입니다.
한편, 농어촌민박사업자가 농어촌민박사업으로 신고한 주택에서 영업을 하지 않는 기간이 1년 미만이고, 그 기간 동안 해당 주택에 거주하지 않고 있는 경우는 농어촌민박사업의 신고를 유지하기 위한 거주 요건을 갖추지 못한 것이므로 시장등은 농어촌민박사업자에게 「농어촌정비법」 제88조에 따라 실제로 거주하거나 같은 법 제86조제1항 후단에 따른 폐업신고를 하도록 개선을 명할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 농어촌민박사업자가 농어촌민박사업으로 신고한 주택에 실제로 거주하여야 하는 것은 농어촌민박사업을 영위하기 위하여 필요한 요건이라고 할 것이고, 「농어촌정비법」에서는 농어촌민박사업자가 휴업을 하려는 경우 휴업신고 등을 하여야 한다는 등의 규정을 두지 않고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 농어촌민박사업자가 농어촌민박사업으로 신고한 주택에서 영업을 하지 않는 기간이 1년 미만이고, 그 기간 동안 해당 주택에 거주하지 않고 있는 경우가 「주민등록법」 등 다른 법령을 위반하는지 여부는 별론으로 하더라도 이러한 경우 시장등이 농어촌민박사업자에게 그 주택에 실제로 거주하도록 명령하거나 「농어촌정비법」 제86조제1항 후단에 따른 폐업신고를 하도록 개선명령을 내릴 수 있다고 보는 것은 농어촌민박사업자의 거주ㆍ이전의 자유를 제한하거나 영업의 자유를 제한하는 결과를 초래할 수 있으므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
더욱이, 「농어촌정비법」 제89조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 제1호ㆍ제6호에서는 시장등은 농어촌민박사업자가 정당한 사유 없이 1년 이상 사업을 하지 아니한 경우(제1호)와 같은 법 제88조에 따른 시설 및 운영 개선명령을 이행하지 아니한 경우(제6호)에 대하여 사업장의 폐쇄를 명하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 농어촌민박사업자가 농어촌민박사업으로 신고한 주택에서 영업을 하지 않는 기간이 1년 미만이고, 그 기간 동안 해당 주택에 거주하지 않고 있는 경우에 대하여 시장등이 같은 법 제88조에 따라 개선을 명할 수 있다고 보면, 그 개선명령을 위반한 경우에는 그 주택에 거주하지 않고 있는 기간이 1년 미만이더라도 같은 법 제89조제1항제6호에 따라 사업장의 폐쇄를 명할 수 있게 되어 같은 항 제1호에서 농어촌민박사업자가 정당한 사유 없이 1년 이상 사업을 하지 아니한 경우 사업장의 폐쇄를 명할 수 있도록 규정한 것과 형평에 맞지 않는 불합리한 결과를 초래할 수 있다는 점도 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농어촌민박사업자가 농어촌민박사업으로 신고한 주택에서 영업을 하지 않는 기간이 1년 미만이고, 그 기간 동안 해당 주택에 거주하지 않고 있는 경우 시장등은 농어촌민박사업자에게 「농어촌정비법」 제88조에 따라 그 주택에 거주하거나 폐업신고를 하도록 개선을 명할 수 없다고 할 것입니다.