가. 질의 가에 대해
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항에서는 개발제한구역 안에서의 건축물의 용도변경을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받은 경우에 한하여 일정한 요건을 갖춘 용도변경을 허용하고 있습니다.
그리고 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제18조에서는 이러한 용도변경의 요건을 규정하면서 같은 조 제2항제1호에서는 기존 건축물을 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자를 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자로 한정하고 있습니다.
그런데 일반적으로 “자”는 사람과 법인을 모두 의미하지만 “거주”는 일정한 곳에 머물러 사는 것을 의미하므로1)1) 국립국어원 표준국어대사전 참조
개발제한구역법 시행령 제18조제2항제1호에서 규정하고 있는 “거주하고 있는 자”는 실제로 주택에서 거주가 가능한 자연인으로 한정되고 거주가 가능하지 않은 법인까지 포함된다고 보기는 어렵습니다.1)1) 법제처 2017. 10. 30. 회신 17-0395 해석례 참조
그리고 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호에서는 기존 건축물을 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자로 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자”를 규정하면서 “세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 본다”고 하여 거주 요건을 완화하고 있는바, 해당 규정에서 “거주”의 주체인 “자”에게 가족이 있을 것을 전제로 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 동일하게 거주 요건을 규정하고 있는 같은 항 제1호의 “거주하고 있는 자”에도 자연인만 포함된다고 보는 것이 관련 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
나. 질의 나에 대해
개발제한구역법 시행령 제18조제2항제2호에서는 기존 건축물을 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자로 “허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 계속 직접 소유하면서 경영하고 있는 자”를 규정하고 있는데, “자”는 일반적으로 사람과 법인을 모두 의미하고 문언상 같은 항 제1호와는 달리 “거주”를 요건으로 하고 있지 않은바, 법인은 시설을 직접 소유할 수 있을 뿐만 아니라 그 시설을 경영할 수 있으므로 같은 항 제2호에서 규정하고 있는 “직접 소유하면서 경영하고 있는 자”에 법인이 포함되지 않는다고 보기 어렵습니다.
아울러 개발제한구역에서 기존 건축물의 용도 변경을 허용하는 규정은 재산권 행사 및 영업의 자유와 관련되어 있는데 재산권 행사 및 영업의 자유는 자연인 뿐만 아니라 법인도 갖는 권리임에 비추어 볼 때, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제2호를 적용하면서 명시적인 거주 요건이 없음에도 불구하고 “거주”가 가능한 자연인만 용도변경을 할 수 있다고 해석하는 것은 형평에 반한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
<관계 법령>
○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설
마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
1의2. (생 략)
2. ∼ 7. (생 략)
8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위
9. (생 략)
② ∼ ⑪ (생 략)
○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」
제18조(용도변경) ① 법 제12조제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다.
1. (생 략)
2. 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설(주택에서 용도변경되었거나 1999년 6월 24일 이후에 신축된 경우만 해당한다)을 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 행위
가. (생 략)
나. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다)
다. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 노래연습장은 제외한다)
라. ∼ 바. (생 략)
3. (생 략)
4. 개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 다음 각 목의 시설로 용도변경(용도변경된 건축물을 다시 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 경우를 포함한다)하는 행위. 다만, 라목 및 사목의 시설로의 용도변경은 공장을 용도변경하는 경우로 한정한다.
가. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다)
나. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 노래연습장은 제외한다)
다. ∼ 사. (생 략)
5. ∼ 11. (생 략)
② 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다.
1. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자(이하 "5년이상거주자"라 한다)
2. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 계속 직접 소유하면서 경영하고 있는 자
3. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는자(개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 자로서 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자를 포함하되, 세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 본다. 이하 "지정당시거주자"라 한다)
③ (생 략)