구 「환경정책기본법」(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제25조의2에서는 사전환경성검토는 「환경영향평가법」 제4조제1항의 규정에 의한 환경영향평가대상사업을 내용으로 하는 행정계획과 보전이 필요한 지역 안에서 시행되는 개발사업을 대상으로 실시하되, 사전환경성검토의 대상이 되는 행정계획ㆍ개발사업의 종류ㆍ규모 및 보전이 필요한 지역의 범위 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 구 「환경정책기본법 시행령」(2012. 7. 20. 대통령령 제23967호로 전부개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제7조에서는 법 제25조의2제2항에 따른 사전환경성검토의 대상이 되는 행정계획ㆍ개발사업의 종류ㆍ규모 및 보전이 필요한 지역의 범위와 법 제25조의3제2항에 따른 사전환경성검토협의의 구체적인 요청시기는 별표 2와 같다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 2 제2호 비고 제7호에서는 사전환경성검토대상 면적 미만으로 이미 허가를 받은 개발사업 지역과 연접한 지역에 추가로 개발사업을 하려는 경우로서 그 추가 개발사업의 허가를 신청하는 날을 기준으로 최근 10년 이내에 이미 허가를 받은 개발사업 면적과 당해 허가를 신청한 사업계획 면적의 합이 “허가를 받아 추가로 개발하려는 사업계획 면적이 최소 사전환경성검토대상 면적의 30퍼센트 이상이고 이미 허가를 받은 개발사업 면적과의 합이 최소 사전환경성검토대상 면적 이상이 되는 경우”(가목), “허가를 받아 추가로 개발하려는 사업계획 면적과 이미 허가를 받은 개발사업 면적의 합이 최소 사전환경성검토대상 면적의 130퍼센트 이상이 되는 경우”(나목)에는 추가로 개발하려는 사업을 사전환경성검토대상에 포함하도록 규정하고 있는바,
이 사안은 구 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호 비고 제7호에 따라 최근 10년 이내에 이미 허가를 받은 개발사업 면적과 해당 허가를 신청한 사업계획 면적을 합산하여 사전환경성검토 대상 여부를 판단할 때, 해당 허가를 신청한 개발사업 면적 외에 허가 절차가 진행 중인 다른 개발사업의 면적을 합산할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조).
그런데, 구 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호 비고 제7호에서는 이미 허가를 받은 개발사업 지역과 연접한 지역에 추가로 개발사업을 하려는 경우에는 새로 개발사업 허가를 신청하는 날부터 10년 이내에 “이미 허가를 받은 개발사업 면적”과 “당해 허가를 신청한 사업계획 면적”의 합을 기준으로 사전환경성검토 대상 여부를 판단하도록 명확히 규정하고 있습니다.
따라서, 해당 규정에 따라 사전환경성검토 대상 여부를 판단하기 위하여 개발사업 면적을 합산할 수 있는 대상은 이미 허가받은 개발사업과 해당 허가를 신청한 개발사업 면적으로 한정된다고 할 것입니다.
한편, 사전환경성검토 대상이 되는 것을 회피하기 위해 동일인이 하나의 사업을 여러 사업으로 나누어 허가를 신청하는 경우를 방지할 필요가 있다는 이유에서, 비슷한 시기에 개발사업허가를 신청한 경우까지 합산해서 사전환경성검토 대상을 판단해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, “비슷한 시기”가 어느 정도의 기간인지에 대한 명확한 기준이 없을 뿐만 아니라 허가 신청된 다른 개발사업에 대한 허가 여부가 결정되지 않은 상황에서 단지 앞으로 연접한 토지에 대해 개발사업 허가가 있을 수 있다는 이유만으로 사업계획 면적을 합산하여야 한다고 보는 것은 명문의 규정을 벗어나 해당 규정을 지나치게 확대해석하는 것이 되어 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
다만, 하나의 사업자가 사전환경성검토 대상이 되는 것을 회피하기 위해 하나의 사업을 여러 사업으로 나누어 허가를 신청하는 경우와 같이 허가 신청된 여러 사업이 실질적으로는 하나의 사업목적을 달성하기 위해 서로 연관되어 있는 경우에는 이를 하나의 사업으로 보아 각각 따로 신청된 사업면적을 합산할 수 있을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호 비고 제7호에 따라 최근 10년 이내에 이미 허가를 받은 개발사업 면적과 해당 허가를 신청한 사업계획 면적을 합산하여 사전환경성검토 대상 여부를 판단할 때, 해당 허가를 신청한 개발사업 면적 외에 허가 절차가 진행 중인 다른 개발사업의 면적을 합산할 수는 없다고 할 것입니다.