가. 질의 가에 대하여
「공항시설법」 제34조제1항에서는 누구든지 장애물 제한표면의 높이 이상의 건축물ㆍ구조물ㆍ식물 및 그 밖의 장애물을 설치ㆍ재배하거나 방치해서는 안 되며, 다만 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 않다고 하면서, 같은 항 제1호에서는 장애물 제한표면 높이 이상의 장애물을 설치 또는 방치할 수 있는 사유의 하나로 관계 행정기관의 장이 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 사업시행자등1)1) 국토교통부장관 외의 사업시행자 및 공항시설 또는 비행장시설을 관리ㆍ운영하는 자를 말함.
(이하 “국토교통부장관등”이라 함)과 협의하여 설치 또는 방치를 허가하는 경우를 규정하고 있고, 그 위임에 따라 협의 절차 등에 관하여 규정하고 있는 같은 법 시행규칙 제22조제2항에서는 협의를 하려는 관계 행정기관의 장은 협의 요청서를 비행장설치자에게 제출하도록 규정하고 있는바, 이에 따르면 협의를 요청하는 주체와 협의 요청을 받는 주체를 구분하여 “관계 행정기관의 장”을 협의 요청의 주체로 규율하고 있음이 문언상 분명합니다.
그리고 공항시설법령에서는 공항개발 종합계획 등의 수립․승인 및 공항개발사업에 관한 허가 등에 대한 권한을 가질 뿐 아니라 스스로 공항개발사업 또는 비행장개발사업을 시행할 수 있는 “국토교통부장관”과 국토교통부장관 외의 “관계 행정기관의 장”을 일관되게 구분하여 사용하고 있을 뿐 아니라, 「공항시설법」 제34조제1항제1호의 규정 취지가 장애물 제한표면 높이 이상의 장애물에 대해 관계 행정기관의 장이 설치 또는 방치의 허가를 하려는 경우에는 반드시 국토교통부장관등과 사전에 협의하도록 함으로써 항공기의 비행안전을 확보하려는 것임에 비추어 보면, 국토교통부장관등은 관계 행정기관의 장의 협의 요청에 따라 장애물의 설치 또는 방치가 비행안전에 지장을 초래하는지 여부를 검토하여 그 결과를 제시하는 협의 대상자인바, 관계 행정기관의 장 외에 국토교통부장관등도 협의를 요청하는 주체가 될 수 있다고 보는 것은 문언과 취지에 반하는 해석입니다.
따라서 국토교통부장관은 「공항시설법」 제34조제1항제1호에 따라 협의를 요청하는 주체에 해당하지 않는다고 보아야 합니다.
나. 질의 나에 대하여
일반적으로 법령에서 사용되는 “협의”의 의미는 일의적으로 파악할 수 없고 해당 용어가 사용되는 구체적인 조문의 취지, 전체 법령의 체계 등을 종합적으로 고려해 판단해야 할 것입니다.2)2) 법제처 2020. 7. 13. 회신 19-0403 해석례 참조
「공항시설법」 제34조에서는 누구든지 장애물 제한표면의 높이 이상인 건축물ㆍ구조물ㆍ식물 및 그 밖의 장애물을 설치ㆍ재배하거나 방치해서는 안 된다고 하면서 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 않다고 규정하고 있고(제1항), 국토교통부장관은 이를 위반한 장애물에 대한 제거명령과 그 명령에 따르지 않는 경우 행정대집행을 할 수 있도록 하면서, 사업시행자등은 항공기 안전운항에 지장이 없도록 장애물을 관리해야 한다고 규정하여(제2항ㆍ제6항 및 제8항), 항공기 안전운항을 목적으로 하는 장애물 제한표면 규제의 준수에 대한 관리․감독 권한과 의무를 국토교통부장관등에게 부여하고 있습니다.
그리고 「공항시설법」 제34조제1항제1호의 위임에 따라 관계 행정기관의 장의 협의에 대한 절차와 방법 등을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 제22조제3항에서 협의 요청서를 받은 비행장설치자는, 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 미만인 경우에는 설치 또는 방치할 수 있음을 통지하고(제1호), 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 이상이고 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우에는 설치 또는 방치할 수 없음을 통지하며(제2호), 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 이상이지만 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방항공청장이 비행안전 확인기준3)3) 「공항시설법 시행규칙」 별표 7의 비행안전 확인기준을 말함.
에 따라 검토한 결과 항공기의 비행안전에 지장이 있는지 여부에 따라 설치 또는 방치 가능 여부를 통지(제3호)하도록 규정하고 있는바, 이는 「공항시설법」 제34조제1항제1호에 따라 관계 행정기관의 장으로부터 협의 요청을 받는 주체가 준수해야 하는 기준이고, 그 기준에 따라 관계 행정기관의 장에게 통지하는 내용은 협의대상인 장애물의 설치 또는 방치의 가부에 관한 것임에 비추어 보면, 관계 행정기관의 장은 협의대상인 장애물에 대한 설치 또는 방치의 허가 여부를 결정함에 있어서 해당 협의 의견에 기속된다고 보는 것이 타당하므로, 이때의 협의는 의사의 합치인 동의를 의미한다고 할 것입니다.
만약 이와 달리 「공항시설법」 제34조제1항제1호에 따른 협의를 단순히 의견을 교환하는 절차로 본다면, 관계 행정기관의 장은 국토교통부장관등이 통지하는 협의 의견에 구속되지 않은 채 협의대상인 장애물의 설치 또는 방치 허가를 할 수 있게 되는바, 국토교통부장관등이 항공기 비행안전에 영향을 미칠 위험이 있어 설치 또는 방치가 불가능하다고 판단한 장애물이라도 관계 행정기관의 장의 임의적 결정에 따라 설치 또는 방치가 가능하게 되는 결과가 초래되어 장애물 제한표면에 대한 엄격한 규제를 규율하고 있는 「공항시설법」 제34조의 규정 취지에도 반하게 됩니다.
따라서 「공항시설법」 제34조제1항제1호에 따라 관계 행정기관의 장의 요청으로 하는 국토교통부장관등의 협의는 단순한 의견 교환 절차를 의미하는 것이 아니라 의사의 합치인 동의를 의미하는 것으로 보아야 합니다.
<관계 법령>
공항시설법
제34조(장애물의 제한 등) ① 누구든지 제4조제5항에 따른 기본계획의 고시(변경 고시를 포함한다) 또는 제7조제6항에 따른 실시계획의 고시(변경 고시를 포함한다) 이후에는 해당 고시에 따른 장애물 제한표면의 높이 이상의 건축물ㆍ구조물(고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사에 착수한 건축물 또는 구조물은 제외한다)ㆍ식물 및 그 밖의 장애물을 설치ㆍ재배하거나 방치해서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 관계 행정기관의 장이 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 사업시행자등과 협의하여 설치 또는 방치를 허가하거나 그 공항 또는 비행장의 사용 개시 예정일 전에 제거할 예정인 가설물이나 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물의 경우
2. 국토교통부령으로 정하는 항공학적 검토 기준 및 방법 등에 따른 항공학적 검토 결과에 대하여 제35조에 따른 항공학적 검토위원회의 의결로 국토교통부장관이 항공기의 비행안전을 특히 해치지 아니한다고 결정하는 경우
② 국토교통부장관은 제1항을 위반하여 설치ㆍ재배 또는 방치한 장애물(식물이 성장하여 장애물 제한표면 위로 나오는 경우를 포함한다)에 대한 소유권 및 그 밖의 권리를 가진 자에게 그 장애물의 제거를 명할 수 있다.
③ 국토교통부장관 및 사업시행자등은 제1항 각 호에 따른 고시 이전에 장애물 제한표면의 높이를 넘어선 장애물에 대한 소유권 및 그 밖의 권리를 가진 자에게 그 장애물의 제거를 요구할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관 또는 사업시행자등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 장애물에 대한 소유권 및 그 밖의 권리를 가진 자에게 장애물의 제거로 인한 손실을 보상하여야 한다.
④ 〜 ⑨ (생 략)
공항시설법 시행규칙
제22조(장애물의 제한에 관한 협의) ① 법 제34조제1항제1호에서 "국토교통부령으로 정하는 장애물"이란 다음 각 호의 것을 말한다.
1. 〜 3. (생 략)
4. 지형적 특성으로 인하여 인위적으로 제거하기 곤란한 산악 및 구릉
5.․6. (생 략)
② 법 제34조제1항제1호에 따라 협의를 하려는 관계 행정기관의 장은 별지 제15호서식의 요청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 비행장설치자에게 제출하여야 한다.
1.․2. (생 략)
③ 제2항에 따른 협의 요청서를 받은 비행장설치자는 다음 각 호의 구분에 따라 처리하여야 한다.
1. 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 미만인 경우에는 설치 또는 방치할 수 있음을 통지한다.
2. 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 이상이고 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우에는 설치 또는 방치할 수 없음을 통지한다.
3. 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 이상이나 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방항공청장이 별표 7의 비행안전 확인기준에 따라 검토한 결과 항공기의 비행안전에 지장이 없다고 인정하면 설치 또는 방치할 수 있음을 통지하고 항공기의 비행안전에 지장이 있다고 인정하면 설치 또는 방치할 수 없음을 통지한다.
④ (생 략)