가. 질의 가에 대하여
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조제1항에서는 국토해양부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있는 경우에는 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 원칙적으로 금지하면서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이렇게 허가를 받아 설치할 수 있는 시설의 하나로 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목에서는 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설을 규정하고 있고, 같은 법의 위임을 받아 같은 법 시행령 별표 1 제3호에서는 설치가능한 시설의 한 종류로 같은 호 카목에 「기상법」 제2조제13호에 따른 기상시설을 규정하고
있습니다.
한편, 「기상법」 제2조제13호에서는 기상시설을 정의하면서 기상업무 수행에 필요한 관측시설, 예보시설, 통신시설 및 그 부대시설을 말한다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 기상대건축물이 과연 허가를 받아 개발제한구역에 건축 또는 설치가 가능한 기상시설에 포함되는지의 여부가 문제됩니다.
위에서 살펴본 바와 같이 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호카목 및 「기상법」 제2조제13호에 규정되어 있는 기상시설은 기상업무 수행에 필요한 관측시설, 예보시설, 통신시설 및 그 부대시설로 규정되어 있으므로, 개발제한구역에 설치할 수 있는 시설을 명문의 규정상 기상을 관측하는 시설, 기상예보시설, 기상통신시설 및 이와 관련된 부대시설로 한정된다고 보아야 합니다. 부대시설이란 기본이 되는 건축물 따위에 덧붙여 있는 시설을 의미하는데 기상대건축물을 기상관측시설, 기상예보시설 및 기상통신시설에 덧붙여 있는 시설로 보기 어렵습니다.
또한, 개발제한구역의 효율적인 관리를 통하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 환경을 보전하여 도시민의 생활환경을 확보하려는 개발제한구역법의 입법목적과 개발제한구역에서의 행위제한을 규정한 같은 법 제12조의 취지 및 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치
하여야 한다고 규정한 허가기준(개발제한구역법 시행령 별표 2 제1호가목)을 고려할 때, 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설로서 건축이 허용되는 시설의 하나로 규정되어 있는 기상시설은 제한적으로 해석하여야 하므로 기상대 직원이 근무하는 사무공간을 포함하고 있는 건축물로서 일반적으로 개발제한구역에 설치되지 않고 있는 기상대건축물은 포함되지 않는 것으로 보아야 합니다.
아울러 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호에서는 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설로 설치가 가능한 시설을 규정하면서 지역공공시설로서 보건소, 경찰파출소, 도서관 등을 열거하고 있으며, 종전의 개발제한구역법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 별표 1 제9호차목에서는 시·군 단위의 공공청사는 일정한 요건을 충족한 경우에 설치 가능한 것으로 규정하고 있었는데 현행 개발제한구역법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 일부개정된 것을 말함) 별표 1에서는 아예 설치 가능한 시설에서 제외한 점에 비추어 볼 때, 이와 같이 열거된 것 외의 공공청사는 설치를 허용하지 않으려는 취지로 보
이므로 공공청사로서의 성격을 가지는 기상대건축물은 개발제한구역에 설치가 가능한 것으로 볼 수 없습니다.
한편, 「기상관측표준화법」 제18조에서는 기상관측을 위한 최적의 환경을 갖춘 장소가 개발제한구역 등에 해당하는 경우 관계기관의 장이 관측시설의 설치에 협조하여야 한다고 규정하고 있긴 하지만, 같은 법 제2조제3호에서 관측시설을 기상관측업무를 수행하는 데에 필요한 기상시설로 정의하고 있으므로 같은 규정에 따라 개발제한구역에 설치가 가능한 기상시설은 기상관측시설로 한정된다고 할 것이고 기상대건축물까지 포함된다고 볼 수는 없습니다.
따라서, 기상대건축물은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호카목에 규정된 기상시설로 볼 수 없으므로 개발제한구역에 설치할 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여
「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “도시공원법”이라 함) 제2조제3호에서는 도시공원을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호나목의 규정에 의한 공원으로서 도시지역 안에서 도시자연경관의 보호와 시민의 건강·휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 같은 법 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 것으로 규정하고 있으며, 도시공원법 제2조제4호에서는 공원시설을 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 도로
또는 광장과 화단 등 조경시설, 휴게소 등 휴양시설, 그네 등 유희시설, 테니스장 등 운동시설, 식물원 등 교양시설, 주차장 등 이용자를 위한 편익시설, 관리사무소장 등 공원관리시설 및 그 밖에 도시공원의 효용을 다하기 위한 시설로서 국토해양부령이 정하는 시설로 규정하고 있습니다. 이에 따라 도시공원법 시행규칙 제3조 및 별표 1에서는 조경시설, 휴양시설, 유희시설, 운동시설, 교양시설, 편익시설, 공원관리시설, 그 밖의 시설의 종류에 대하여 규정하고 있는데, 이 중 도시민의 교양함양을 위한 시설인 교양시설의 하나로 천체 또는 기상관측시설이 규정되어 있습니다.
그리고 도시공원법 제19조에서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 공원조성계획에 의하여 도시공원을 설치·관리한다고 규정하고, 같은 법 제39조에서는 도시공원 및 공원시설의 설치·관리에 소요되는 비용은 원칙적으로 해당 도시공원 및 공원시설을 설치·관리하는 행정청이 속한 지방자치단체의 부담으로 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 기상대건축물이 도시공원에 공원시설 중 교양시설의 하나인 기상관측시설로 그 설치가 가능한지 여부가 문제됩니다.
우선 사전적으로 교양이란 학문, 지식, 사회생활을 바탕으로 이루어지는 품위나, 문화에 대한 폭넓은 지식을 의미하므로 도시공
원에 공원시설 중 교양시설로 설치 가능한 기상관측시설은 기상관측과 관련된 도시공원 이용자의 지식의 함양을 위한 시설이라 할 것입니다.
그러나, 도시공원법은 그 입법 목적을 도시에 있어서의 공원녹지의 확충·관리·이용 및 도시녹화 등에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 형성하여 건전하고 문화적인 도시생활의 확보와 공공의 복리증진에 기여하는 것으로 규정하고 있고, 공원시설은 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 시설이라고 정의하고 있는 점에 비추어 보면 교양시설인 공원시설로서의 기상관측시설은 실제로 기상관청의 기상관측업무를 수행하는 데에 필요한 시설인 「기상관측표준화법」 제2조제2항제3호에 따른 관측시설이라기 보다는 도시민의 기상관측에 관한 지식 함양을 위하여 설치하는 모형 관측시설 또는 기상체험관이나 기상관청의 기상관측업무 수행과는 밀접한 관련이 없는 일반적인 기상관측시설 등으로 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
설혹, 공원시설로서의 도시공원법 시행규칙 제3조 및 별표 1에 따른 기상관측시설이 기상청의 기상관측업무 수행에 필요한 시설에 해당하는 경우가 있다고 하더라도 이를 다른 기상시설 및 직원의 사무공간을 겸한 기상대건축물과 같은 것이라고 하기 어렵습니다.
또한, 도시공원 및 공원시설은 도시공원법
제19조 및 제39조에 따라 원칙적으로 도시공원 및 공원시설을 설치·관리하는 행정청이 속한 지방자치단체의 부담으로 설치되는데 실제로 기상관청의 기상관측업무에 사용되는 관측시설 및 기상대건축물은 국가의 부담으로 기상업무 수행을 위하여 설치한다는 점에서도 기상대건축물은 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 공원시설로 보기는 어렵습니다.
따라서, 기상대건축물은 공원시설에 해당한다고 볼 수 없으므로 도시공원에 교양시설인 공원시설로서는 설치할 수 없습니다.