「공유수면매립법」 제4조제1항에 따르면, 국토해양부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 이용·관리하기 위하여 10년마다 「연안관리법」 제22조의 규정에 의한 중앙연안관리심의회의 심의를 거쳐 공유수면매립기본계획(이하 “매립기본계획”이라 함)을 수립하도록 하고 있고, 같은 법 제6조에 따르면, 매립기본계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시관리계획 등에 적합하고 환경과 조화되도록 수립하도록 하고 있습니다.
또한, 같은 법 제8조에 따르면, 국토해양부장관은 수립·고시된 매립기본계획에 대하여 5년마다 그 타당성 여부를 검토하고 매립예정지별 매립계획의 추가 또는 삭제 등에 해당하는 때에는 매립기본계획의 변경 등 필요한 조치를 하여야 하고(제1항), 공유수면의 매립과 관련한 산업의 발전, 국가 또는 지방자치단체의 계획변경, 그 밖의 주변여건의 변화 등으로 인하여 필요하다고 인정하는 경우에는 직권 또는 신청에 따라 매립기본계획을 수시로 변경할 수 있다(제2항)고 규정되어 있습니다.
한편, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별자치도법”이라 함) 제246조제1항 및 제3항에 따르면, 「공유수면매립법」 제4조제1항·제2항, 제5조제2항, 제7조제
1항 및 제8조의 규정에 의한 국토해양부장관의 권한은 이를 도지사의 권한으로 한다고 규정하여 국토해양부장관의 매립기본계획의 수립과 관계 중앙행정기관의 장과의 협의, 매립기본계획의 고시, 매립기본계획의 변경 등의 권한을 도지사의 권한으로 하고 있고(제1항), 도지사는 「공유수면매립법」 제4조제1항 및 제8조의 규정에 불구하고 「연안관리법」 제31조에 따른 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 매립기본계획을 수립·변경 또는 폐지하여야 한다(제3항)고 규정되어 있습니다.
위 관계 규정을 종합적으로 살펴보면, 매립기본계획은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되는 공유수면의 이용·관리를 목표로 하고, 그 목표를 달성하기 위하여 매립예정지의 위치와 규모, 매립예정지의 토지이용계획, 매립목적, 매립방법에 관한 사항, 매립·전후의 경제성비교에 관한 사항 등의 수단들을 연안관리심의회의 심의, 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 및 시·도지사의 의견청취, 공유수면 매립 관련 조사 및 측량 등의 절차를 거쳐 조정하고 종합화한 일종의 행정계획에 해당한다 할 것입니다.
「공유수면매립법」 제4조제1항 및 제6조제2항에서 매립기본계획은 10년마다 수립하고, 매립예정지별 매립계획은 5년 단위로 작성하도록 하고 있는바, 매립기본계획은 장래에 대한 예측을
전제로 장래의 일정한 시점에 있어서 그 계획이 목표로 하는 바를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이고, 같은 법 제9조 및 제15조에 따라 매립면허를 받고 실시계획의 승인을 받아야 실질적으로 매립기본계획이 실행 즉, 공유수면의 매립이 이루어진다고 할 것입니다.
또한, 절대보전지역의 지정이 변경되기 전에 매립기본계획을 수립하더라도, 매립면허를 받고 실시계획의 승인을 받기 전에 절대보전지역의 지정이 변경되지 않는다면, 제주특별자치도법 제292조제3항에 의하여 절대보전지역에서 공유수면의 매립을 할 수 없기 때문에, 절대보전지역에 실제로 공유수면을 매립하지 아니하는 한 절대보전지역에 「공유수면매립법」에 따라 매립기본계획을 수립하였다고 하여 위 규정에 위배되는 것은 아니라 할 것이고, 매립기본계획 수립 후 그 계획에 따라 실시계획의 승인이 있기 전까지 매립하고자 하는 예정지인 절대보전지역의 지정을 변경하는 것이 가능함에도 불구하고 매립기본계획의 수립 단계에서 공유수면 매립과 관련된 모든 요건을 갖추어야 한다면 장래 일정한 시점에서 공유수면매립을 통하여 실현하려는 정책목표에 관한 계획수립 자체가 어렵게 되는 문제점이 있다 할 것입니다.
한편, 「공유수면매립법」 제6조의2에 따르면, 수립·고시된 매립예정지별 매립계획에 대하여 그 고
시일부터 5년 이내에 면허를 받지 아니한 경우에는 그 기간이 경과한 다음 날에 해당 매립계획이 해제된 것으로 보고 있고, 같은 법 제8조에서도 수립·고시된 매립기본계획에 대하여 5년마다 그 타당성 여부를 검토하고 매립기본계획의 변경 등 필요한 조치를 하도록 하고 있으며, 공유수면 매립과 관련한 주변 여건의 변화 등으로 인하여 필요하다고 인정되는 경우에는 매립기본계획을 수시로 변경할 수 있도록 하여 매립기본계획의 변경 가능성을 법적으로 인정하고 있는바, 매립기본계획 수립 후 절대보전지역의 지정이 변경되지 아니하여 매립기본계획대로 매립하는 것이 불가능 하는 등 예기치 못한 사정 변경이 있는 경우에는 그 매립기본계획을 변경하거나 폐지하는 것은 별론으로 하더라도, 절대보전지역의 지정이 변경되지 않았다는 이유로 매립기본계획의 수립 자체가 가능하지 않다고 할 수 없다 할 것입니다.
또한, 「공유수면매립법」 제16조제1항에서 매립기본계획 수립 후에 매립면허를 받은 자가 같은 법 제15조에 따라 실시계획의 승인을 받은 경우에는 「사방사업법」 제20조의 규정에 의한 사방지의 지정 해제, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제46조에 따른 보안림의 지정해제 등을 의제하고 있는바와 같이 실시계획 승인 단계에서 다른 인·허가를 받은 것으로 보거나 지정
해제 되는 것으로 보도록 규정한 취지에 비추어 보면, 공유수면매립 실시계획 승인에 앞서 절대보전지역의 지정해제가 선행되어야 함은 당연하나, 포괄적인 행정의 방향과 지침으로서의 매립기본계획의 수립에 앞서 반드시 절대보전지역이 먼저 해제되어야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 절대보전지역에 민·군 복합형 관광미항을 설치하기 위하여 공유수면을 매립하려는 경우 제주특별자치도지사가 절대보전지역의 지정을 변경하기 전에도 그 변경을 전제로 공유수면매립기본계획을 수립할 수 있다고 할 것입니다.