가. 질의 가에 대하여
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)에 따르면, “도시계획시설”은 교통시설, 공간시설 등 같은 법 제2조제6호의 기반시설 중에서 도시의 건전한 발전과 적정기반시설의 배치를 위하여 도시관리계획으로 결정하여 설치한 시설을 말하고(제2조제7호), 같은 법 시행령 제2조제2항제2호에서는 기반시설 중 자동차정류장을 여객자동차터미널, 화물터미널, 공영차고지 등으로 세분하면서 추가적인 세분과 구체적 범위는 국토해양부령으로 정하도록 하고 있습니다.
「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제31조에서는 자동차정류장의 종류를 「여객자동차 운수사업법」 제2조제5호에 따른 여객자동차터미널로서 여객자동차터미널사업자가 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 시외버스운송사업 또는 전세버스운송사업에 제공하기 위하여 설치하는 터미널인 여객자동차터미널(제1호), 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 물류터미널로서 물류터미널사업자가 「화물자동차운수사업법 시행령」 제3조제1호에 따른 일반화물자동차운송사업 또는 「해운법」 제2조제3호에 따른 해상화물운송사업에 제공하기 위하여 설치하는 터미널인 물류터미널(제2호), 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제72조에 따른 공영터미널
인 여객자동차운수사업용 공영차고지(제3호가목), 「화물자동차 운수사업법」 제2조제9호에 따른 공영차고지인 화물자동차운수사업용 공영차고지(제3호나목), 「화물자동차 운수사업법」 제21조제4항제2호에 따른 공동차고지 중 같은 법 제48조 또는 제50조에 따른 협회 또는 연합회가 설치하는 공동차고지(제4호)로 규정하고 있습니다.
그리고 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제33조제1호에서 자동차정류장의 부대시설로 주유소ㆍ자동차용 가스충전소ㆍ변전실ㆍ보일러실ㆍ공해방지시설ㆍ자동차정비시설ㆍ방송실ㆍ배차실ㆍ안내실ㆍ차고ㆍ세차장ㆍ종업원용 휴게실ㆍ종업원용 목욕실ㆍ종업원용 기숙사ㆍ승무원대기실을 설치할 수 있도록 규정하고 있습니다.
한편, 「여객자동차운수사업법」에서 여객자동차터미널은 도로의 노면(路面), 또는 그 밖에 일반교통에 사용되는 장소에 해당하는 장소가 아닌 곳으로서 승합자동차를 정류(停留)시키거나 여객을 승하차(乘下車)시키기 위하여 설치된 시설과 장소를 말하는데(제2조제5호), 여객자동차터미널의 종류에는 여객자동차운송사업에 사용하는 승합자동차를 정류시키기 위한 공영차고지로 사용하기 위하여 지방자치단체가 설치한 공영터미널과, 공영터미널 외의 여객자동차터미널인 공용터미널이 있습니다.
그리고 「여객자동차운수사업법 시행령」
제3조는 여객자동차운송사업을 노선 여객자동차운송사업과 구역 여객자동차운송사업으로 나누고, 노선 여객자동차운송사업은 다시 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 마을버스운송사업, 시외버스운송사업으로(제1호), 구역 여객자동차운송사업은 전세버스운송사업, 특수여객자동차운송사업, 일반택시운송사업, 개인택시운송사업으로(제2호) 각각 세분하고 있으며, 여객자동차운송사업자가 영업시설로 갖추어야 하는 차고는 「건축법」 상 용도가 「건축법 시행령」 별표 1 제20호아목의 자동차관련시설 중 차고로 되어 있으나, 여객자동차운수사업의 종류별로 차고의 용도를 세분하고 있지 않습니다.
위와 같은 국토계획법과 「여객자동차운수사업법」의 관련 규정을 살펴보면, 도시계획시설로 설치할 수 있는 자동차정류장의 부대시설인 차고는 여객자동차운수사업자가 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 시외버스운송사업 또는 전세버스운송사업에 제공하기 위하여 설치하는 여객자동차터미널의 차고로서 「건축법」 상의 용도가 「건축법 시행령」 별표 1 제8호 운수시설 중 가목의 여객자동차터미널이고, 「여객자동차운수사업법」에 따라 일반택시운송사업자가 여객자동차운송사업의 등록기준으로 갖추어야 하는 차고는 그 용도가 「건축법 시행령」 별표 1 제20호 자동차관련시설 중 아목의 「여객자동차운수사업법」에 따른
차고에 해당하는 것을 말합니다. 따라서 도시계획시설로 설치하는 자동차정류장의 부대시설인 차고는 「건축법」 상 운수시설에 해당하는 여객자동차터미널의 차고를 말하므로 이와 구분되는 별개의 건축물에 해당하는 일반택시운송사업용 차고가 포함된다고 할 수 없습니다.
더구나 도시계획시설은 국민의 공동생활이나 도시의 형성에 필수적인 기반시설로서 영리성이 없거나 혐오시설 또는 대규모시설이어서 시장경제에 맡겨서는 효율적인 설치가 곤란한 시설들인데 반하여 일반택시운송사업을 위한 차고지는 소규모시설로서 민간부문에서 충분히 설치할 수 있고, 반드시 특정한 장소에 있어야 하는 시설도 아닌 점에 비추어 볼 때, 여객자동차운수사업자가 일반택시운송사업에 제공하기 위하여 차고를 도시계획시설로 설치하여야 할 필요성이 있다고 할 수도 없습니다.
그렇다면, 여객자동차운수사업자가 도시계획시설로 설치하는 자동차정류장의 부대시설인 차고에는 일반택시운송사업용의 차고가 포함된다고 할 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여
국토계획법 제76조제1항 및 제2항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역 및 같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구 안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령 또는 특별시·광역시·시 또는
군의 조례로 정하도록 하고, 같은 법 제76조제3항 및 제4항에서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역 및 용도지구의 지정목적에 적합하여야 하며, 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등은 같은 법 제76조제1항 및 제2항의 규정에 적합하여야 한다고 각각 규정하고 있습니다.
그리고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 한다) 제93조제2항에서는 기존의 건축물이 법령 또는 도시계획조례의 제정ㆍ개정, 도시관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경 등의 이유로 같은 영 제71조부터 제82조까지 및 제88조와 「수산업법 시행령」 제48조의3제2항에 따른 건축제한 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존용도가 국토해양부령(「수산업법」 제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우에는 농림수산식품부령을 말한다)이 정하는 바에 따라 확인되는 경우에는 종전의 용도로 계속 사용할 수 있다고 규정하고 있습니다.
따라서 기존의 건축제한 규정에 적합하게 도시계획시설로서 자동차정류장을 설치하였으나, 해당 지역이 국토계획법 시행령 및 도시계획조례의 개정으로 「여객
자동차운수사업법」에 따른 차고를 설치할 수 없는 제1종일반주거지역으로 변경된 경우에도 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따라 기존의 용도인 자동차정류장의 부대시설인 시내버스운송사업용 차고로 계속 사용할 수 있습니다.
「건축법 시행령」 별표 1에서 여객자동차터미널의 용도는 운수시설로(제8호가목), 「여객자동차운수사업법」에 따른 차고의 용도는 자동차 관련시설로(제20호아목) 각각 구분하고 있는바, 「건축법」 상 용도가 운수시설에 해당하는 여객자동차터미널의 차고를 일반택시운송사업에 사용하기 위해서는 이를 자동차 관련시설로 용도를 변경하여야 합니다. 그런데 도시계획시설로 설치한 시내버스운송사업용 차고의 용도를 자동차 관련시설로 변경하려면 도시관리계획을 변경하여야 하는데, 도시계획시설로 설치할 수 있는 자동차정류장에 일반택시운송사업용의 차고가 포함되지 않으므로 도시관리계획을 변경할 수도 없습니다.
더구나 국토계획법 제76조제4항에서 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 변경 후의 용도가 용도지역 및 용도지구 안에서의 건축제한규정에 적합하여야 한다고 규정하고 있으므로, 건축제한규정에 적합한 건축물이 법령 또는 도시계획조례의 제정ㆍ개정, 도시관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경 등으로 해당 용도지역 안에서의 건축제한규정에 부적합해진 경우
에는 건축물의 기존 용도를 해당 용도지역에 맞지 않는 다른 용도로 변경할 수 없습니다(법제처 2008. 10. 2. 회신 08-0226 해석례).
그렇다면, 기존의 건축제한규정에 적합하게 도시계획시설로서 자동차정류장을 설치하였으나, 국토계획법 및 도시계획조례의 제·개정 등으로 해당 지역의 용도구역이 자동차정류장 및 「여객자동차운수사업법」에 따른 차고 등을 설치할 수 없는 제1종일반주거지역으로 변경된 경우에는 자동차정류장의 부대시설인 시내버스운송사업용 차고의 일부를 일반택시운수사업용 차고로 사용할 수 없다고 할 것입니다.