「공유수면매립법」 제2조에 따르면 “공유수면”이란 「공유수면관리법」 제2조제1호의 규정에 의한 공유수면을 말하고(제1호), “바닷가”란 「공유수면관리법」 제2조제2호의 규정에 의한 바닷가를 말하며(제2호), “매립”이란 공유수면에 토사ㆍ토석 기타의 물건을 인위적으로 투입하여 토지를 조성하는 것(간척을 포함한다)을 말한다(제3호)고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항에 따르면 공유수면 등을 매립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 매립목적을 명시하여 행정청의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 「공유수면관리법」 제2조에 따르면 “공유수면”이란 바다·바닷가, 하천·호소·구거 기타 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것을 말하고(제1호), “바닷가”란 만조수위선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이를 말한다(제2호)고 규정하고 있습니다.
「공유수면매립법」 제26조제1항에 따르면 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지는 국가 또는 지방자치단체가 그 소유권을 취득하고(제1호), 매립된 바닷가에 상당하는 면적(매립된 바닷가중 매립공사의 시행으로 인하여 새로이 설치된 공용시설 또는 공공시설의 용지에 포함된 바닷가 제외)을 집합구획한 매립지는 국가가 그 소유권을 취득하며(제2호), 같은 항 제1호 및
제2호에 따라 국가 또는 지방자치단체가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지 중 대통령령이 정하는 당해 매립공사에 소요된 총사업비(조사비ㆍ설계비ㆍ순공사비ㆍ보상비 기타 비용을 합산한 금액)에 상당하는 매립지는 매립면허를 받은 자가 그 소유권을 취득한다(제3호)고 규정하고 있습니다.
관련 규정의 문언을 살펴보면, 「공유수면매립법」 제2조제3호에서 “매립”이란 ‘공유수면에 토사·토석 기타의 물건을 인위적으로 투입하여 토지를 조성하는 것’으로 규정하고 있어 매립의 대상이 바닷가만이라면 바닷가는 ‘만조수위선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이’의 부분으로서 그 실질은 토지이므로 그 자체만으로는 ‘토사·토석 기타의 물건을 인위적으로 투입하여 토지를 조성하는’ 매립의 대상이 된다고 보기 어렵고, 따라서 바닷가만으로는 「공유수면매립법」의 취지에 따른 매립의 대상이 된다고 보기 어렵습니다.
다만, 「공유수면매립법」에서 바닷가를 공유수면으로 규정하고 매립면허의 대상으로 한 것은 바다와 바닷가를 함께 매립할 경우 바닷가를 「공유수면매립법」에 따른 매립의 대상으로 하지 않는다면 매립된 바다 부분과 바닷가 부분의 토지의 물리적인 차이에 따른 토지활용상의 문제 외에도, 바다를 매립하여 그 바다가 지적공부에 등록한 토지가 되는 경우에도 바닷가 부분
은 미등록 토지로 남게 되어 토지를 매립의 목적대로 활용하는 데에 문제가 있게 되므로 바닷가를 바다와 함께 매립의 대상으로 할 수 있도록 한 것으로 보아야 할 것이고, 바닷가만을 「공유수면매립법」에 따른 매립의 대상으로 하려는 경우에 대하여 이를 허용하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
또한, 「공유수면매립법」 제26조제1항제2호에 따라 ‘바닷가’에 상당하는 면적의 매립지는 매립공사의 준공 이후에 원칙적으로 국가가 그 소유권을 취득하도록 되어 있고, 매립면허를 받은 자는 같은 항 제3호에 따라 ‘바닷가’ 외의 매립지 중에서 매립공사에 소요되는 총사업비에 상당하는 매립지의 소유권을 취득하도록 되어 있는바, 매립면허를 받은 자가 매립공사에 소요되는 총사업비를 국가가 취득하는 바닷가에 해당하는 매립지 외의 공유수면 매립지 중 매립공사에 소요된 총사업비에 상당하는 매립지의 소유권 취득을 통하여 회수하도록 한 「공유수면매립법」의 규정을 종합적으로 본다면, 바닷가만을 같은 법에 따른 매립의 대상으로 하는 것을 같은 법이 예정하고 있다고 하기 어렵습니다.
따라서, 바닷가만 대상으로 「공유수면매립법」상 매립면허를 신청하는 경우 같은 법에 따른 매립면허의 대상으로 볼 수 없습니다.