「고등교육법」 제2조에서는 고등교육을 실시하기 위한 학교의 종류로 대학, 산업대학, 전문대학 등(이하 “대학”이라 함)을 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 이러한 대학은 국가가 설립ㆍ경영하는 국립학교, 지방자치단체가 설립ㆍ경영하는 공립학교, 학교법인이 설립ㆍ경영하는 사립학교로 구분하고 있으며, 이 중 공립학교는 설립주체에 따라 시립학교와 도립학교로 구분할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이와 함께 같은 법 제7조제1항에서는 국가 및 지방자치단체는 학교가 그 목적을 달성하는데 필요한 재원을 지원ㆍ보조할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제9조제2항제5호에서는 지방자치단체의 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무의 하나로 초ㆍ중ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도를 규정하고 있고, 같은 법 제121조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 두고 이에 필요한 사항은 별도의 법률로 정한다고 하고 있습니다.
이에 따라 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예에 관한 사무(이하 “교육ㆍ학예”라 함)는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 사무로 한다고 규정하고, 같은 법 제18조에서는 시
ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다고 규정하고 있습니다.
먼저, 「고등교육법」 제3조에서는 설립ㆍ경영의 주체에 따라 대학을 국립ㆍ공립ㆍ사립으로 나누면서, 특별히 공립대학에 대해서는 시립학교와 도립학교로 구분할 수 있다고 하여 두 가지 설립형태만을 규정하고 있는바, 문언상 지방자치단체가 설립ㆍ경영하는 공립학교는 그 형태를 광역지방자치단체인 특별시, 광역시(市)에서 설립하는 시립학교와 도(道)에서 설립하는 도립학교에 한정하는 것으로 볼 수 있습니다(법제처 법령해석례 08-0434 참조).
그 내용은 「고등교육법」의 입법연혁에서도 살펴볼 수 있다고 할 것인데, 초ㆍ중등교육과 고등교육에 대해서 함께 규정하고 있던 구 「교육법」(1997. 12. 13. 법률 제5437호로 타법폐지되어 1998. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제83조제1항에서 공립학교를 설립주체에 따라 ‘시립학교, 도립학교ㆍ군립학교ㆍ자치구립학교’로 구분하고 있던 것을, 1997년 구 「교육법」이 폐지되면서 제정된 구 「고등교육법」(1997. 12. 13. 법률 제5439호로 제정되어 시행 1998. 3. 1. 시행된 것) 제3조에서는 설립주체에 따라 공립대학을 ‘시립학교, 도립학교’로 구분할 수 있다고 변경하였는바, 교육개혁의 제도화를
위하여 교육관계 법령의 전면개편을 추진한 당시의 입법배경을 살펴볼 때, 공립대학은 시립대학과 도립대학의 형태만 존재하는 것으로 의도된 것이라고 볼 수 있습니다.
또한, 「고등교육법」 제7조제1항에서는 국가 및 지방자치단체는 대학이 그 목적을 달성하는데 필요한 재원을 지원ㆍ보조할 수 있다고 규정하고 있으나, 「지방자치법」 제9조제2항제5호에서는 지방자치단체의 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무의 하나로 ‘초ㆍ중ㆍ고등’학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도를 규정하고 있을 뿐 ‘대학’의 설치ㆍ운영에 관하여는 명시적으로 규정하고 있지 않고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조 및 제18조에서는 교육ㆍ학예에 관한 사무를 ‘광역’지방자치단체인 ‘시ㆍ도’의 사무로 하고, 그러한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 두도록 규정하고 있을 뿐이므로, 기초지방자치단체인 군(郡)이 대학을 설치ㆍ운영하는 것이 「고등교육법」 제7조제1항에 따른 지방자치단체의 대학 재정지원의 범위에 포함된다고 보기는 어렵습니다.
한편, 「지방자치법」 제2조에서는, 지방자치단체는 특별시·광역시·도·특별자치도와 시·군·구의 두 종류로 구분한다고 되어 있어, 일견 모든 법령의 지방자치단체 규정은 특별시·광역시·도·특별자치도와 시·군·구를 함께 가리키는
것으로 볼 여지도 있으나, 법령을 해석함에 있어서는 해당 개별법령의 문언과 함께 그 취지, 다른 조문과의 관계를 함께 살펴야 할 것인바, 위와 같은 「지방자치법」 및 「지방교육자치에 관한 법률」의 규정을 살펴볼 때, 「고등교육법」 제3조의 공립학교를 세울 수 있는 지방자치단체에 기초지방자치단체인 군이 포함되는 것으로 보기는 어려우므로, 해당 조문에서 지방자치단체라는 용어를 사용하고 있다는 이유만으로 기초지방자치단체인 군의 공립대학 설립이 가능한 것으로 보는 것은 합리적인 법령해석이라고 할 수 없습니다.
따라서, 지방자치단체인 군(郡)은 공립(公立)인 군립대학을 설립ㆍ경영할 수 없습니다.