「도로법」 제52조제1항 전단에 따르면 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에 따르면 제1항에 따른 허가(이하 “연결허가”라 함)의 기준ㆍ절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 시행령 제49조에 따르면 같은 법 제52조제1항 전단에서 “대통령령으로 정하는 도로”란 일반국도, 지방도 및 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로(제1호부터 제3호까지)를 말한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「도로법」 제52조제3항의 위임을 받은 「경상남도 지방도와 다른 도로 등과의 연결에 관한 조례」(이하 “연결조례”라 함) 제2조제1호에 따르면 “변속차로”란 자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 가속차로, 감속차로 및 테이퍼를 말하고, 같은 조 제5호에 따르면 “부가차로”란 변속차로로
연결되는 사업부지 사이에 설치하는 차로로 정의되는바,
이 사안에서는 숙박시설 진출입로 개설을 목적으로 경상남도 지방도에 대한 「도로법」 제52조제1항에 따른 연결허가를 받은 경우, 연결허가 면적과 같은 조 제5항에 따라 의제되는 도로점용허가 면적은 동일한지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 「도로법」 제52조제5항에 따르면 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대해서는 도로점용허가를 받은 것으로 의제되는바, 도로점용허가의 의제 범위는 “연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설”의 범위에 따라 결정된다고 할 것입니다.
그런데, 연결조례에서는 경상남도 지방도에 대한 연결허가 기준 및 절차 등에 관하여 규정하고 있는데, 연결허가를 받으면 단순히 해당 지방도와 숙박시설을 연결하는 진출입로만을 설치하여서는 안 되고, 접속되는 지방도에 가·감속차로 등을 포함한 변속차로(연결조례 제8조), 변속차로로 연결되는 사업부지 사이에 설치하는 부가차로(연결조례 제9조), 가드레일이나 분리대 등의 부대시설(연결조례 제13조) 등의 시설을 정해진 폭·길이 등의 설치기준에 적합하게 설치하도록 규정하고 있는바, 이러한 변속차로 등의 시설은 도로 연결의 목적이 되는 시설물과 지방도 간 통행차량의 진출입을 원활하게 유도하기 위한 필수적인 요소로서 기
능하므로, 「도로법」 제52조에 따른 연결허가 규정의 적용 범위는 해당 지방도 도로구역 내에 포함된 진입도로뿐만 아니라 변속차로 및 부가차로 등 지방도와 접속한 부분에 설치되는 시설까지 포함된다고 할 것입니다.
그렇다면, 「도로법」 제52조제5항에 따라 도로점용허가가 의제되는 대상인 “연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설”이란 변속차로 및 부가차로 등을 포함하여 연결허가 시 같은 법 및 연결조례에 따라 허가신청인에게 설치의무가 부과되는 시설 일체를 의미하는 것으로 보아야 할 것이고, 결국 해당 시설 전체를 합한 면적은 연결허가 면적이면서 동시에 의제되는 도로점용허가 면적이 된다고 할 것입니다.
한편, 도로점용이란 일반공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 뜻하는데, 변속차로의 경우 일반 공중의 교통에 사용되므로 도로점용으로 볼 수 없고, 따라서 해당 면적은 도로점용허가 면적에서 제외하여야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 도로의 특별사용은 반드시 독점적·배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고, 도로점용부분이 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 말할 수
없다는 점(대법원 1998. 9. 22. 선고 96누7342 판결 참조), 「도로법」 제53조제1항에서는 연결허가를 받은 시설 중 도로와 연결되는 시설이 일반인의 통행에 이용하는 시설인 경우 해당 연결허가를 받은 자는 일반인의 통행을 제한하여서는 안 된다고 규정하고 있어 도로점용허가가 의제되는 시설에 대한 일반인의 통행이 제한되지 않음을 법률에서 전제하고 있다는 점 등을 고려할 때, 변속차로가 일반의 교통 목적에도 이용됨을 이유로 도로점용에 해당하지 않는다고 보기는 어려운바, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 숙박시설 진출입로 개설을 목적으로 경상남도 지방도에 대한 「도로법」 제52조제1항에 따른 연결허가를 받은 경우, 연결허가 면적과 같은 조 제5항에 따라 의제되는 도로점용허가 면적은 동일하다고 할 것입니다.