「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제29조제2항 본문에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항에 따른 공동계약의 경우 입찰 참가자격으로 지역을 제한하지 아니하는 입찰로서 건설업 등의 균형발전을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공사현장을 관할하는 광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도에 주된 영업소가 있는 자 중 1인 이상을 공동수급체의 구성원으로 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 제5조에 따라 국제입찰에 의하는 경우로서 외국건설업자가 계약상대자에 포함된 경우는 제외한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제2항에도 불구하고 공사현장을 관할하는 해당 지역에 공사의 이행에 필요한 자격을 갖춘 자가 10인 미만인 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
이 사안은 지방계약법 제29조제2항 본문에 따른 “건설업 등”의 범위가 명확하지 아니하여, 지방자치단체의 장이 공동계약의 방식으로 물품 계약이나 용역 계약을 체결하는 경우에도 같은 규정에 따른 지역의무 공동계약 방식으로 계약을 체결해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
살피건대, 법령의 문언을 해석할 때 그 의미가 명확하지 아니한 경우에는 해당 문언의 입법취지, 관련 규정들의 표현 방식 등을 종합적으로
고려하여 해석하여야 할 것입니다.
먼저, 지방계약법 제29조제2항은 “건설공사 등의 효율적인 수행∼”이라고 규정하던 것을 2013년 5월 22일 개정하면서 “건설업 등의 균형발전을 위하여∼”로 개정하였는바, 이때의 개정 취지는 대형 공사의 경우 지역 중소업체가 참여하기 어려운 실정을 감안하여 중소업체들의 수주 물량을 확보하고, 지역경제의 실질적인 활성화를 위해 공사 규모에 관계없이 “모든 공사”에 대하여 지역의무 공동계약 방식을 의무화하려는 것이라고 할 수 있습니다(법률 제11784호로 2013. 5. 22. 개정되어 2013. 11. 23. 시행된 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조).
다음으로, 지방계약법 제5조, 제16조, 제18조 등에서는 공사 계약, 물품 계약, 용역 계약을 별개의 계약으로 구분하여 규정하고 있고, 같은 법 제29조제2항 및 제3항에서는 지역의무 공동계약 방식을 “건설업 등의 균형발전”을 위하여 도입한다는 취지를 명시적으로 규정하면서, “외국건설업자”가 계약상대자에 포함된 경우 및 “공사 이행에 필요한 자격을 갖춘 자”가 10인 미만인 경우에는 지역의무 공동계약 방식을 적용하지 않는다고 표현하고 있는 점 등을 고려할 때, 지역의무 공동계약 방식은 공사 계약에
만 적용되고 물품 계약이나 용역 계약에는 적용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
한편, “건설업 등의 균형발전을 위하여” 지역의무 공동계약 방식이 적용되는 것으로 개정한 점을 고려할 때, 물품 계약이나 용역 계약에 대해서도 확대하여 적용하려는 것이라는 견해가 있을 수 있으나, 지역의무 공동계약 방식을 확대하여 적용할 경우 다른 지역 사업자의 계약체결 기회를 막는 등 경쟁 제한의 소지가 있고, 입찰 시 공급가격의 인하 및 공동수급체 구성을 위한 거래비용의 증가 등과 같은 추가부담이 발생할 수도 있다(법률 제11784호로 2013. 5. 22. 개정되어 2013. 11. 23. 시행된 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조)는 점에서 지역의무 공동계약 방식은 계약의 자유를 제약하는 것으로서 제한적으로 해석ㆍ적용하여야 할 것이므로, 이와 같은 견해는 타당하다고 할 수 없습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체의 장이 공동계약의 방식으로 물품 계약이나 용역 계약을 체결하는 경우에는 지방계약법 제29조제2항 본문에 따른 지역의무 공동계약의 방식이 적용되지 않습니다.