「군사기지 및 군사시설 보호법」(이하 “군사기지법”이라 함) 제2조제6호에 따르면 “군사기지 및 군사시설 보호구역”(이하 “보호구역”이라 함)이란 군사기지 및 군사시설을 보호하고 군사작전을 원활히 수행하기 위하여 국방부장관이 같은 법 제4조 및 제5조에 따라 지정하는 구역으로서 통제보호구역 및 제한보호구역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조제1항제12호에 따르면 관계 행정기관의 장은 보호구역 안에서 어업권의 설정, 수산동식물의 포획 또는 채취에 해당하는 사항에 관한 허가나 그 밖의 처분을 하려는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국방부장관 또는 관할부대장 등과 협의를 하여야 하되, 보호구역의 보호·관리 및 군사작전에 지장이 없는 범위 안에서 대통령령으로 정하는 사항은 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
그런데, 「내수면어업법」 제11조제2항에 따르면 사유수면(사유토지에 자연적으로 생기거나 인공적으로 조성된 내수면을 말함)에서 낚시업[일정한 수면을 구획하거나 그 밖의 시설을 설치하여 낚시터를 경영하는 업(業)을 말함]을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있는바, 제한보호구역 안에서 이러한 낚시업의 신고가 군사기지법 제13조제1항제12호에 따라 국
방부장관 또는 관할부대장 등과 협의하여야 하는 “어업권의 설정, 수산동식물의 포획 또는 채취”에 해당하는 허가나 그 밖의 처분인지 여부가 문제됩니다.
먼저, 「내수면어업법」 제9조제1항제5호에 따르면 “낚시업”이란 일정한 수면을 구획하거나 그 밖의 시설을 설치하여 낚시터를 경영하는 업(業)인바, 그 문언상 낚시업자가 직접 수산동식물의 포획 또는 채취하는 것이 아니므로 낚시업이 군사기지법 제13조제1항제12호에 따른 “어업권의 설정, 수산동식물의 포획 또는 채취”에 해당하지 않는다는 주장이 있을 수 있으나, 낚시업은 영리를 목적으로 낚시터에 일정한 수면을 구획하거나 시설을 설치하여 낚시인이 낚시를 할 수 있도록 장소와 편의를 제공하는 영업으로서, 낚시업자가 직접 수산동식물을 포획 또는 채취하는 것이 아니라고 하더라도, 낚시터를 이용하는 공중(公衆)으로 하여금 수산동물을 포획하게 하는 영업이라고 할 것이므로 군사기지법 제13조제1항제12호에 따른 수산동물의 포획에 해당한다고 할 것입니다.
또한, 「내수면어업법」 제6조제1항 각 호 및 제9조제1항 각 호에 열거된 각종 어업들의 개념 규정을 살펴보면 일부 어업의 경우 명시적으로 “포획” 또는 “채취”라는 용어를 사용하고 있는데 반해, 같은 법 제9조제1항제5호의 낚시업의 정의 규정에서
는 수산동물의 포획이라는 용어를 사용하고 있지는 아니하여 이에 해당하지 않는다는 주장이 있을 수 있으나, 낚시업은 내수면어업의 일종이고, 같은 법 제2조제5호에 따르면 “내수면어업”이란 내수면에서 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 사업을 말한다고 규정하고 있는바, 그렇다면 낚시업에는 군사기지법 제13조제1항제12호에 따른 수산동물의 포획이 당연히 수반된다고 할 것입니다.
다음으로, 「내수면어업법」 제11조제2항에 따른 낚시업 신고의 성질을 살펴보건대, 같은 법 제13조제2항에 따르면 낚시업의 유효기간(5년)을 정하고 있고 필요한 경우 그 유효기간을 단축할 수 있는 점, 같은 법 제14조에 따르면 신고하는 내수면이 둘 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있을 때에는 해당 지방자치단체의 장이 협의하여 신고를 “수리(受理)”할 기관을 정한다고 규정하고 있는 점, 같은 법 제16조에 따르면 일정한 요건을 갖춘 경우 공익을 위해 신고한 어업을 제한 또는 정지할 수 있다고 규정하고 있는 점, 같은 법 제20조에 따르면 같은 법 제11조에 따라 신고한 때에는 다른 법률에 따른 허가·승인을 받거나 협의가 된 것으로 보는 점, 같은 법 제27조제1항에 따르면 낚시업의 신고를 하지 않을 경우 과태료의 제재에 관하여 규정한 점 및 같은 법 시행령 제9조제3항에
따르면 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 낚시업의 신고를 받으면 내수면어업 신고증명서를 신고인에게 내주도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 낚시업의 신고는 행정청의 수리에 의하여 비로소 그 효과가 발생하는 이른바 “수리를 요하는 신고”라고 할 것인바, 낚시업의 신고에 대한 수리는 사인(私人)의 행위를 행정청이 적법하게 할 수 있도록 받아들이는 행위, 즉 강학상 행정행위로서 군사기지법 제13조제1항 본문에 따른 “그 밖의 처분”에 해당한다고 할 것입니다.
또한, 군사기지법 제13조에 규정된 협의절차의 취지는 보호구역에서 무분별하게 어업권의 설정, 수산동식물의 포획 또는 채취를 할 경우 군사기지 및 군사시설의 기능을 보전하거나 군사작전을 원활히 수행하는 데 지장을 주는 행위인지를 검토할 수 있게 하여 보호구역 내에서의 행위를 상호 협의하여 규제·조정할 수 있도록 하려는 것이라고 할 것인바(법제처 2010. 8. 3. 회신 10-0207 해석례 참조), 국방부장관 또는 관할부대장 등이 구체적 사실관계에 따라 낚시업의 신고를 수리할지 여부는 별개의 문제이므로, 낚시업의 신고를 협의 대상으로 한다고 하여 국민의 재산권을 과도하게 침해한다고 보기도 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 「군사기지 및 군사시설보호법」 제5조제1항제2호다목
에 따라 제한보호구역으로 지정된 사유수면에서 「내수면어업법」 제11조제2항, 제9조제1항제5호에 따른 낚시업 신고를 하는 경우, 「군사기지 및 군사시설보호법」 제13조제1항제12호에 따라(같은 항 각 호 외의 부분 단서에는 해당하지 않는 경우로 한정함) 관계 행정기관의 장은 국방부장관 또는 관할부대장 등과 협의하여야 한다고 할 것입니다.