구 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(2011. 9. 15. 대통령령 제23134호로 개정되어 2011. 12. 16. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 지방계약법 시행령”이라 함) 제15조제1항에 따르면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사를 입찰에 부치려는 경우에는 공종별(工種別) 목적물 물량내역서(이하 “물량내역서”라 함) 등 입찰에 관한 서류를 작성하여 갖춰 두고 입찰공고일부터 입찰등록 마감일까지 입찰에 참가하려는 자에게 이를 열람하게 하고 교부하여야 하며, 같은 조 제6항에 따르면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사입찰 시 물량내역서에 단가를 적은 입찰금액 산출내역서(이하 “산출내역서”라 함)를 입찰서에 첨부하게 하여야 하고, 같은 조 제7항제1호나목에 따르면 추정가격이 300억원 이상인 공사의 경우에는 교부된 물량내역서를 참고하여 입찰참가자가 직접 물량내역서를 작성하고 단가를 적되, 열람ㆍ교부된 물량내역서와 자신이 작성한 물량내역서 간에 차이가 있는 경우에는 공종별로 그 차이에 대한 사유서를 제출하여야 하며, 같은 영 제74조제2항에 따르면 입찰참가자가 제15조제7항제1호나목에 따라 물량내역서를 직접 작성하여 산출내역서를 제출하는 공사의 경우로서 그 물량내역서의 일부 항목에 누락ㆍ오류 등이
있어 계약내용을 변경하더라도 계약금액을 변경할 수 없는바,
이 사안에서는 입찰공고한 추정가격 300억원 이상인 공사로서 구 지방계약법 시행령 제15조제7항제1호나목에 따라 교부된 물량내역서 중 발주기관이 수정을 허용한 부분에 대하여 입찰참가자가 그 중 일부만 수정하여 물량내역서를 작성한 경우, 입찰참가자가 수정한 부분만이 구 지방계약법 시행령 제74조제2항에 따라 계약금액을 변경할 수 없는 “물량내역서를 직접 작성”한 경우에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 구 지방계약법 시행령 제15조제7항제1호나목에 따르면, 추정가격이 300억원 이상인 공사의 경우에는 발주기관이 교부한 물량내역서를 “참고”하여 “입찰참가자가 직접 물량내역서를 작성”하도록 하고 있는바, 그 문언의 의미상 발주기관이 교부한 물량내역서는 참고자료로서 입찰참가자는 입찰에 사용할 산출내역서의 근거가 되는 물량내역서 중 발주기관이 수정을 허용한 부분에 대해서 그 전체를 자신의 판단에 따라 새로 작성한다고 보아야 할 것이고, 발주기관이 수정을 허용하였으나 수정하지 않은 부분에 대해서는 발주기관이 교부한 물량내역서의 내용을 그대로 수용한 것이기 때문에 자신이 작성한 것이 아니라고 주장할 수 없다 할 것이며, 이는 곧 물량내역서를 직접 작성한 경우 그 물량내역서
에 누락이나 오류가 있어도 계약금액을 변경할 수 없다고 하면서 물량내역서 중 발주기관이 교부한 물량내역서를 그대로 사용한 부분과 입찰참가자가 수정한 부분을 구분하고 있지 않은 같은 영 제74조제2항과 부합하는 해석이라 할 것입니다.
또한, 발주기관이 입찰참가자에게 물량내역서를 작성하도록 한 취지는 발주기관의 설계서대로 공사를 수행하기 위해서 필요한 물자가 발주기관이 교부한 물량내역서에 기재된 사항으로 충분한지 여부를 입찰참가자가 판단하여 실제로 공사를 시행할 수 있는 물량내역서와 산출내역서를 작성해서 입찰에 참가하라는 것으로 보이는바, 입찰참가자는 공사의 설계서와 교부된 물량내역서를 바탕으로 해당 공사의 공종별로 필요한 물품, 자재, 인력 등의 종류와 양을 산정한 뒤, 발주기관이 교부한 물량내역서의 개별 항목뿐만 아니라 그 물량내역서 전체 내용을 검토하고 조정해서 입찰을 위한 물량내역서를 작성해야 할 것이므로, 입찰참가자가 작성한 물량내역서의 내용 중 발주기관이 교부한 물량내역서를 그대로 수용한 부분과 수정한 부분을 달리 취급할 이유가 없다고 할 것입니다.
한편, 물량내역서의 작성 책임은 발주기관에 있다는 점과, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제65조에 대해서 법령 소관기관이 입찰참가자가 물량을 수정하지 않은
부분은 설계변경과 계약금액 변경이 가능하다고 해석하는 점을 들어 입찰참가자가 수정한 부분만이 직접 작성한 부분에 해당한다는 의견이 있을 수 있으나,
우선, 구 지방계약법 시행령 제15조제7항제1호나목에서는 물량내역서가 열람ㆍ교부된 공사와 그렇지 않은 공사의 구분을 전제로 물량내역서가 열람ㆍ교부된 공사 중 추정가격 300억원 이상인 공사의 경우에는 입찰참가자가 직접 물량내역서를 작성하도록 의무를 부여하고 있고, 같은 영 제74조제2항에서는 “입찰참가자가 물량내역서를 직접 작성”하여 산출내역서를 제출하는 공사의 경우를 같은 영 제15조제7항제1호나목 및 같은 조 제2호로 명시하고 있는바, 이는 해당 공사의 경우에는 물량내역서의 작성 책임이 입찰참가자에게 있음을 의미하는 것으로 보아야 하며,
다음으로, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」과 구 지방계약법 시행령은 그 규율 대상이 국가와 지방자치단체로 각기 상이하므로 해당 조문의 해석이 반드시 일치해야 하는 것은 아니고, 법령 소관 중앙행정기관의 견해가 유사 규정을 포함한 다른 법령을 해석함에 있어 참고할 수는 있겠으나 다른 법령의 해석을 기속하는 것은 아니므로 이와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
따라서, 입찰공고한 추정가격 300억원 이상인 공사로서 구 지
방계약법 시행령 제15조제7항제1호나목에 따라 교부된 물량내역서 중 발주기관이 수정을 허용한 부분에 대하여 입찰참가자가 그 중 일부만 수정하여 물량내역서를 작성한 경우, 발주기관이 수정을 허용한 부분 전체가 구 지방계약법 시행령 제74조제2항에 따라 계약금액을 변경할 수 없는 “물량내역서를 직접 작성”한 경우에 해당한다고 할 것입니다.