「공유재산 및 물품관리법」 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 행정재산은 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못한다고 하면서, 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 각 호에서 행정재산의 용도와 성질을 유지하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우(제1호), 해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위하여 교환하는 경우(제2호) 또는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행을 위하여 해당 행정재산의 목적과 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 공작물의 설치를 위한 지상권 또는 구분지상권을 설정하는 경우(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 3개의 지방자치단체가 각기 지분율을 달리하여 공유하고 있던 행정재산에 대하여, 협약에 따라 일정한 금액을 지급하면서 지분율을 조정하는 것이 가능한지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 「공유재산 및 물품관리법」 제19조제1항 각 호 외의 본문에서는 행정재산은 매각 또는 양여하지 못한다고 하면서, 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 제1호에서 행정재산의
용도와 성질을 유지하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는데, 매각에 관한 같은 법 제37조는 매각대금의 납부를 규정하고 있고, 양여에 관한 같은 법 제40조 및 제41조는 대가관계에 관한 규정이 없는 점에 비추어 볼 때, 같은 법은 대가관계를 기준으로 매각과 양여를 구분하고 있다고 할 것입니다(“매각”과 “양여”에 관하여는 제4장 일반재산에서 규정하고 있으나, 그 의미는 행정재산의 경우에도 동일하다고 할 것임).
그런데, 이 사안과 같이 3개의 지방자치단체가 각기 지분율을 달리하여 공유하고 있던 행정재산의 지분율을 협약에 따라 조정하면서, 지방자치단체 상호간에 변경 지분율에 상당하는 금액을 지급하는 것은 이전받는 행정재산 지분에 대한 대가를 지급한다는 점에서 “매각”에 해당한다고 할 것인데, 행정재산의 매각은 양여와 달리 「공유재산 및 물품관리법」 제19조제1항에 따라 예외 없이 금지되는 것인바, 3개의 지방자치단체가 각기 지분율을 달리하여 공유하고 있던 행정재산에 대하여 협약에 따라 일정한 금액을 지급하면서 지분율을 조정할 수 없다고 할 것입니다.
한편, 이 사안과 같이 행정재산의 지분율을 협약에 따라 조정하는 것은 「공유재산 및 물품관리
법」 제19조제1항 각 호의 예외사유에는 해당하지 아니하나, 공유재산의 적정한 운용을 도모하기 위한 것으로서 같은 법의 취지에 비추어 볼 때 허용되어야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 같은 법 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 각 호는 행정재산의 매각 등의 제한에 대한 예외가 인정되는 사유를 규정한 것으로서 이러한 예외는 명문의 규정이 있는 경우에 한하여 인정되어야 할 것인데, 이 사안과 같이 행정재산의 지분율을 협약에 따라 조정하는 것은 같은 항 각 호에 해당하지 않는바, 같은 규정에 따른 해당 행정재산 매각은 인정되지 않는다고 할 것입니다.
그러므로 지방자치단체가 행정목적에 직접 사용하는 재산으로서 공용·공공용·보존용 등의 목적을 위하여 존재하는 공유물 중 공공성과 공익성이 큰 재산, 즉 행정재산에 해당할 경우에는 매각하는 것이 불가능하다고 할 것이며, 이는 기존의 지분율을 협약에 따라 조정하면서, 지방자치단체 상호간에 변경 지분율에 상당하는 금액을 지급하는 방법을 사용하는 경우에도 마찬가지라고 할 것입니다.
따라서, 3개의 지방자치단체가 각기 지분율을 달리하여 공유하고 있던 행정재산에 대하여, 협약에 따라 일정한 금액을 지급하면서 지분율을 조정할 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
수 개의 지방자
치단체가 각기 지분율을 달리하여 공유하고 있던 행정재산에 대하여, 협약에 따라 일정한 금액을 지급하면서 지분율을 조정하는 것이 현실적으로 필요함에도 불구하고, 현행 「공유재산 및 물품관리법」 제19조제1항에 따르면 이러한 지분율 변경이 불가능한바, 이에 대해 정책적으로 검토하여, 필요하다면 입법적 보완을 하여야 할 것입니다.