「하천법」 제12조제1항에서는 하천관리청은 하천을 보전하고 홍수로 인한 피해를 예방하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 하천기본계획이 수립된 하천에 있어서는 계획홍수위 아래에 있는 토지로서 하천관리청이 하천구역으로 결정한 토지를 제외한 지역 등을 홍수관리구역으로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제38조제1항에서는 홍수관리구역 안에서 공작물의 신축 또는 개축(제1호), 토지의 굴착·성토·절토, 그 밖에 토지의 형질변경(제2호) 등을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 홍수관리구역 안에서 토지의 굴착·성토·절토, 정지, 포장 등과 같은 토지의 형태를 변경함이 없이 지목만을 변경하여 주차장부지로 사용하는 것이 「하천법」 제38조제1항제2호에서 규정하고 있는 “토지의 굴착·성토·절토 그 밖의 토지의 형질변경”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 「하천법」 제38조제1항제2호에서는 홍수관리구역 안에서 하천관리청의 허가를 받아야 하는 행위의 하나로 “토지의 굴착·성토·절토, 그 밖에 토지의 형질변경”이라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제20조제1항제2호에서는 홍수관리구역 안에서의 행위허가 신청서에 토지의 굴착, 성토, 절토, 그 밖에
토지의 형질변경의 경우에는 위치도 및 공사설명서를 첨부하도록 규정하고 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조제1항제3호에서도 토지의 형질변경을 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립으로 규정하고 있는바,
이러한 관계법령의 규정에 비추어 볼 때 토지의 형질변경은 토지의 굴착·성토·절토와 이와 성질이 유사한 정지, 포장 등 물리적인 방법으로 토지의 형상을 외형적으로 변경하는 행위라 할 것이므로, 이러한 토지의 외형적·물리적 변경 없이 그 토지의 지목만을 변경하여 토지의 이용목적을 변경하는 것과 같이 단순히 토지의 용도가 바뀌는 것은 형질변경에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.
따라서, 홍수관리구역 안에서 토지의 굴착·성토·절토, 정지, 포장 등과 같은 토지의 형태를 변경함이 없이 지목만을 변경하여 주차장부지로 사용하는 것은 「하천법」 제38조제1항제2호에서 규정하고 있는 “토지의 굴착·성토·절토 그 밖의 토지의 형질변경”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.