「도로법」 제49조제1항에 따르면 도로관리청은 도로 구조의 손괴 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여 도로경계선으로부터 20미터를 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 접도구역(接道區域)으로 지정할 수 있고, 같은 조 제3항에 따르면 접도구역에서는 토지의 형질을 변경하는 행위와 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축ㆍ개축 또는 증축하는 행위를 할 수 없으나 대통령령으로 정하는 행위는 허용되며, 「도로법 시행령」 제46조제3항제13호 및 같은 법 시행규칙 제29조제5호에서는 접도구역에서 할 수 있는 행위로서 도로의 구조에 대한 손괴, 미관보존 또는 교통에 대한 위험을 가져오지 아니하는 범위에서 하는 전기공급시설ㆍ가스공급시설ㆍ전기통신시설ㆍ송유관ㆍ열수송시설ㆍ수도시설 및 하수도시설의 설치를 규정하고 있습니다.
한편, 「전기사업법」 제2조제16호에 따르면 “전기설비”란 발전ㆍ송전ㆍ변전ㆍ배전 또는 전기사용을 위하여 설치하는 기계ㆍ기구ㆍ댐ㆍ수로ㆍ저수지ㆍ전선로ㆍ보안통신선로 및 그 밖의 설비(「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」에 따라 건설되는 댐ㆍ저수지와 선박ㆍ차량 또는 항공기에 설치되는 것과 그 밖에 대통령령으로 정하는 것은 제외함)로서 전기사업용전기설비 등을 말하는바, 소수력발전용 송수관은 발전을 위
하여 설치하는 수로로서 수력설비의 도수로 또는 방수로에 해당하므로 「전기사업법」상 전기설비에는 해당한다 할 것인데, 「도로법 시행규칙」 제29조제5호에 따른 전기공급시설에 해당하여 접도구역에 설치할 수 있는지가 문제됩니다.
살피건대, 「도로법 시행규칙」 제29조제5호에서는 접도구역에 설치가 허용되는 시설로 전기공급시설이라고만 규정하고 있을 뿐 전기공급시설이 무엇인지에 대해서는 규정하고 있지 않은바, 달리 전기공급시설의 개념을 제한할만한 규정이 없는 이상 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하여야 할 것입니다.
먼저, 문언상 전기공급시설은 이미 생산한 전기를 공급하는 송전·변전설비 등에 한정되는 것은 아니라고 할 것인바, 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제67조제1호에서 전기공급설비에 발전시설을 포함시키고 있는 점 등에 비추어 「전기사업법」상 전기설비로서 전기를 생산하여 공급하는 시설의 일부인 소수력발전용 송수관도 전기공급시설로 볼 수 있다고 할 것입니다.
또한, 「도로법 시행규칙」 제29조제5호에서는 접도구역에 허용하고 있는 시설로 전기공급
시설 외에 가스공급시설의 설치를 규정하고 있는데, 도로법령에서는 전기공급시설과 마찬가지로 가스공급시설이 무엇인지에 대해 규정하고 있지 않으나, 「도로법 시행령」 제31조제1호에서 도로의 점용과 관련하여 주요 지하매설물로 “「도시가스사업법」 제2조제5호의 가스공급시설”을 규정하고 있고, 「도시가스사업법」 제2조제5호에서는 가스공급시설을 도시가스를 제조하거나 공급하기 위한 시설로서 가스제조시설, 가스배관시설 및 가스충전시설로 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 접도구역에 가스공급시설로서 가스를 제조하는 시설의 설치가 가능하다면 전기공급시설 또한 생산된 전기를 공급하는 시설만이 아니라 전기를 생산하여 공급하는 시설도 포함될 수 있다고 해석하는 것이 법체계에 부합한다 할 것입니다.
한편, 구 「도로법 시행규칙」(1994. 2. 1. 건설부령 제546호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제23조제1항제5호의 “전기시설”이 1994. 2. 1. 개정 시 “전기공급시설”로 변경된 것은 종전에 허용되던 “전기시설” 중 발전시설은 제외하고 생산된 전기를 공급하는 시설만 허용하려는 취지라는 주장이 있을 수 있으나, 법령 개정 시 허용범위를 축소하려는 의도가 있었다면 부칙에 경과조치를 두는 것이 일반적이라는 점을 볼 때 1994. 2. 1. 「도로법 시행규칙」
을 개정하면서 별도의 경과조치 없이 “전기시설”에서 “전기공급시설”로 용어를 변경한 것이 허용범위를 변경하려는 취지였다고 보이지는 않는 점, 오히려 종전 규정에 없던 “송유관, 열수송시설”이 추가적으로 허용된 점, 송유관·열수송시설 등과 형태 및 용도가 유사한 소수력발전용 송수관을 배제하면 형평성에 반할 수 있다는 점 등을 종합하여 볼 때, 접도구역에서 허용되던 전기시설의 범위에서 발전시설을 일률적으로 배제하기 위해 “전기공급시설”로 변경했다는 주장은 받아들이기 어렵다고 할 것입니다.
다만, 소수력발전용 송수관 등 발전시설이 전기공급시설에 포함된다 하더라도, 도로 구조의 손괴 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험을 가져오지 아니하여야 한다는 요건은 충족하여야 하므로 모두 접도구역에 설치 가능하다고 볼 수는 없고, 접도구역 지정제도의 취지를 고려하여 그 설치 여부를 엄격히 판단하여야 할 것입니다.
따라서, 소수력발전용 송수관은 「도로법 시행규칙」 제29조제5호에 따른 전기공급시설에 해당한다고 할 것이나, 그 설치는 도로 구조의 손괴 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험이 없는 범위에서 가능하다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
접도구역에서의 행위를 원칙적으로 제한하면서 예외적으로 허용되는 범위를 정하는 「도로법
시행규칙」 제29조제5호는 그 대상이 명확하게 한정되어야 하므로, 「도로법」 또는 관계 법령에서 정의규정을 두는 등 별도의 입법조치를 통하여 이를 명확히 하여야 할 것입니다.