가. 질의 가 및 질의 나에 공통된 사항
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제9조제1항에 따르면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하나, 다만, 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있는데, 이에 따라 수의계약을 할 수 있는 경우로서 지방계약법 시행령 제25조제1항제3호에서는 “국가기관, 다른 지방자치단체(「지방자치법」 제159조에 따른 지방자치단체조합을 포함함)와 계약을 하는 경우”를, 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에서는 “그 밖에 계약의 목적·성질 등에 비추어 불가피한 사유가 있는 경우”로서 “다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우”를 규정하고 있습니다.
한편, 「산업교육진흥 및 산학연협력 촉진에 관한 법률」(이하 “산촉법”이라 함) 제24조제1항에 따르면 산업교육기관의 장은 국가, 지방자치단체, 연구기관 및 산업체등과 산학연협력에 관한 계약(이하 “산학연협력계약”이라 함)을 체결할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 같은 법 제25조에 따라
산학협력단이 설립된 경우에는 같은 법 제24조제1항에도 불구하고 산학협력단의 단장이 산학연협력계약을 체결할 수 있는데, 이 경우 산학협력단의 단장은 산업교육기관의 장의 산학연협력계약에 관한 권한을 위임받은 것으로 보고 있습니다.
살피건대, 지방계약법 제9조 및 같은 법 시행령 제25조는 공정하고 투명한 계약이 이루어지도록 하기 위해 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 경우 원칙적으로 일반입찰에 부치도록 하고 있고, 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 예외적인 경우로서 같은 법 시행령 제25조제1항 각 호에 열거되어 있는 경우에 한하여 수의계약에 의할 수 있도록 하고 있는바, 그 예외규정에 해당하는 사유는 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
먼저, 일반적으로 국가기관이란 국가의사의 결정·표시를 비롯한 모든 국가작용을 담당하는 기관을 의미하는데, 지방계약법 및 그 하위 법령에서는 “국가기관”에 대한 정의 규정이나 그 범위를 제한하는 규정이 없으므로 구체적인 경우에 있어서 어느 기관이 “국가기관”에 해당하는지는 그 설치의 법적 근거, 법에 의하여 부여된 직무 등을 종합하여 판단하여야 할 것입니다(법제처 21012. 5. 25. 회신 12-0101 해석례 참고).
이에, 산촉법의 규정을 검토해 보면, 산촉법 제25조제1항에 따르면 대학은 학교규칙으로 정하는 바에 따라 대학에 산학연협력에 관한 업무를 관장하는 조직, 즉, 산학협력단을 둘 수 있는데, 같은 조 제2항 및 제6항에 따르면 산학협력단을 법인으로 하도록 하면서 그 능력, 주소, 등기, 재산목록, 이사, 해산 및 청산에 관하여는 「민법」상 비영리법인에 관한 규정들을 준용하도록 하고 있는 점, 산촉법 제27조제1항 및 같은 법 시행령 제20조에 따르면 산학협력단은 산학연협력계약의 체결 및 이행, 산학연협력사업과 관련한 회계의 관리, 지식재산권의 취득 및 관리에 관한 업무, 산학연협력을 통한 학생의 취업 지원 등의 업무를 수행하고, 같은 법 제29조 및 정관으로 정하는 바에 따라 그 업무의 수행을 위하여 필요한 하부조직을 둘 수 있으며, 같은 법 시행령 제24조제1항에 따라 산학협력단 소관의 모든 수입과 지출은 산학협력단의 회계에 계상하도록 하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 국립대학 산학협력단은 산학연협력에 관한 업무를 수행하기 위해 학교규칙에 따라 설립되는 법인으로서 국가와는 별개의 법인격을 가진다고 할 것이므로, 지방계약법 시행령 제25조제1항제3호에 규정되어 있는 “국가기관”에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.
따라서, 이 사안의 경우
지방계약법 제9조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제1항제3호에 따른 수의계약을 할 수는 없다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
먼저, 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에서 “다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우”에 수의계약을 체결할 수 있도록 한 것은 지방계약법 외의 법령에서 계약의 대상이 되는 사업이 국가 또는 지방자치단체의 사무로 규정되어 있고 그 사무에 대하여 위탁 또는 대행 업무를 수행할 수 있는 자가 명시되어 있는 경우에 그 사업과 관련된 계약에 한하여 수의계약을 체결할 수 있도록 하기 위한 취지입니다.
그런데, 산촉법 제25조제1항 및 제27조제1항에 따르면 국립대학에 산학협력단이 설치되어 있는 경우 이 건 산학연협력에 관한 업무는 국가 또는 지방자치단체의 사업이 아니라 산학협력단 자신의 사업이고, 따라서 산학협력단은 산학연협력에 관한 업무를 위탁 또는 대행하는 자가 아니라 그 업무의 수행 주체라고 할 것이며, 산촉법 제24조제2항의 내용도 산업교육기관에 산학협력단이 설립되어 있는 경우에는 본래 산업교육기관의 장이 가진 국가 등과의 산학연협력에 관한 계약 체결권을 산학협력단의 단장이 위임받아 행사할 수 있다고
함으로써 산학연협력계약 체결시 계약의 주체를 누구로 할 것인가를 정한 것에 불과하므로, 이러한 경우를 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에서 규정한 “다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우”라고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 이 사안의 경우 지방계약법 제9조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제1항제8호사목에 따른 수의계약을 할 수는 없다고 할 것입니다.