「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」(이하 “쌀소득보전법”이라 함) 제2조제3호에서 “목표가격”이란 농업인등(「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인과 같은 법 제28조 및 제29조에 따른 영농조합법인 및 농업회사법인을 말하며 이하 같음)에게 변동직접지불금을 지급하기 위하여 쌀의 평균 수확기 가격 등을 고려하여 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 기준가격을 말하고, 같은 조 제5호에서 “변동직접지불금”이란 논농업으로 이용되는 농지에서 쌀을 생산하는 농업인등에게 해당 연도에 생산한 쌀의 수확기 평균가격이 목표가격에 미달하는 경우에 지급하는 보조금을 말한다고 규정하고 있습니다.
그런데, 쌀소득보전법 제10조제1항에서 목표가격은 2005년산부터 2012년산까지는 고정하며, 5년 단위로 변경하여야 하고, 같은 조 제2항에서 농림축산식품부장관은 같은 조 제1항에 따라 목표가격을 변경하려면 국회의 동의를 받아야 하며, 같은 조 제3항에서 같은 조 제2항에 따라 변경되는 목표가격은 쌀의 평균 수확기 가격변동을 고려하여 정하되, 그 목표가격의 산정 방법 및 변경 절차 등에 필요한 세부사항은 대통령령으로 정하도록 함에 따라, 같은 법 시행령 제6조제1항에서는 같은 법 제10조제2항에 따라 변경되는 목표가격(이하 “변경 목표가격”이
라 함)을 산출하는 계산식을 정하고, 같은 법 시행령 제6조제2항에서는 농림축산식품부장관은 변경되는 목표가격이 최초로 적용되는 연도가 시작되기 전까지 같은 법 제14조에 따른 농가소득안정심의위원회의 심의와 국무회의의 심의를 거쳐 국회에 목표가격 변경동의요청서를 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안에서는 쌀소득보전법 제10조제1항에 따른 목표가격 변경주기에 따라 목표가격을 변경함에 있어서, 변경하려는 목표가격에 대해 변경 목표가격이 최초로 적용되는 연도가 시작된 후에도 같은 조 제2항에 따른 국회의 동의를 받지 못할 경우에, 국회의 동의를 받아 변경 목표가격이 확정될 때까지는 종전의 목표가격을 잠정적으로 계속 적용할 수 있는 것인지, 아니면 목표가격이 존재하지 않는 상태가 되는 것인지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 쌀소득보전법 제10조제1항에서는 “5년 단위로 변경하여야 한다”고 규정하여 문언상 “변경하여야 한다”는 강행 규정으로 하고 있고, 같은 조 제2항에서는 목표가격을 변경하려면 “국회의 동의를 받아야 한다”고 하여 국회의 동의를 목표가격 변경의 요건으로 정하고 있는바, 목표가격에 대해 변경주기에 따라 “변경하여야 하는” 것으로 정한 이상, 변경하여야 하는 대상인 목표가격이 국회의 동의를 받지 못하여 유효하게 성립
할 수 없게 된다면, 기존 목표가격을 계속 적용하도록 하는 근거 규정이 없는 한 변경 목표가격이 적용되어야 하는 시기에 변경되어야 할 목표가격이 성립되지 않은 상태인 것이지, 목표가격의 변경 없이 종전의 목표가격이 계속하여 유지된다고 볼 수 없을 것입니다.
또한, 쌀소득보전법 제10조제2항에서 목표가격을 변경하려면 국회의 동의를 받도록 한 것은 목표가격은 변동직접지불금의 기준가격이 되고 목표가격이 쌀소득보전변동직접지불기금을 재원으로 하는 변동직접지불금의 지급과 연동된다는 점에서 재정 지출에 영향을 미칠 수 있는 점 등을 고려하여 규정된 것으로 보이는바, 목표가격이 국회의 동의를 받지 못한다면 이 목표가격을 기준으로 지급되는 변동직접지불금의 규모 역시 유효하게 확정될 수 없다고 할 것이므로, 그렇다면 목표가격 변경 주기가 되었음에도 목표가격이 국회의 동의를 받지 못하여 유효하게 변경될 수 없는 상황에서 변동직접지불금의 지급의 기준이 되는 목표가격을 임의로 적용할 수는 없다고 봄이 타당할 것입니다.
한편, 헌법상 준예산제도를 준용하여 잠정적으로 종전의 목표가격을 적용할 수 있다는 주장이 있을 수 있으나, 「대한민국헌법」 제54조제3항은 새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 경우에 국회에서 예산안이 의결될 때까지 헌
법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지ㆍ운영 등 일정한 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있도록 하는 준예산제도를 두고 있고, 이에 따라 「국가재정법」 제55조는 예산불확정 시의 예산집행에 관해 규정하고 있으나, 쌀소득보전법에는 이러한 취지의 근거규정이 없을 뿐만 아니라, 준예산제도는 국정의 기능마비를 방지하기 위한 최소한의 예산집행에 관한 것으로서 이 사안에 준용될 성질의 것도 아니라고 할 것입니다.
따라서, 쌀소득보전법 제10조제1항에 따라 변경하려는 목표가격에 대해 같은 조 제2항에 따른 국회의 동의를 받지 못할 경우에, 국회의 동의를 받아 변경 목표가격이 확정되기 전까지는 종전의 목표가격을 계속하여 적용할 수는 없다고 할 것입니다.