「온천법」 제10조제1항에 따르면 시장·군수는 온천이 발견된 지역 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 온천개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 같은 법 제21조제2항에 따라 온천발견신고를 수리한 날부터 6개월 이내에 온천개발계획을 수립하여 시·도지사의 승인(특별자치시장 및 특별자치도지사의 경우는 제외함)을 받아야 하고, 같은 법 제10조의2제1항에 따르면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여 제10조에 따른 온천개발계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우에는 다음 각 호의 허가·신고·결정·승인·지정·인가·면허·협의·해제 등(이하 “인·허가등”이라 함)을 받은 것으로 본다고 규정하면서, 같은 항 제4호에서 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제30조에 따른 도시·군관리계획(같은 법 제2조제4호다목의 계획 중 대통령령으로 정하는 시설, 같은 호 마목의 계획 중 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획만 해당함)의 결정”을 규정하고 있고, 국토계획법 제2조제4호다목 및 같은 법 시행령 제2조제1항제2호에서는 기반시설의 하나로 “공간시설: 광장·공원·녹지·유원지·공공공지”라고 규정하고 있으며, 「온천법」 제10조제5항에서는 온천개발계획 또는 그 승인의 취소에 관한 사항을 규정하고 있는바,
이 사안에서는 「온천법」 제10조제1항에 따라 시장·군수가 온천개발계획을 수립하여 시·도지사의 승인을 받아, 같은 법 제10조의2제1항제4호에 따라 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획[이 사안에서는 같은 법 제2조제4호다목 및 같은 법 시행령 제2조제1항제2호에 따른 기반시설 중 공간시설(유원지)에 관한 사항을 말함. 이하 같음]의 결정이 의제된 후, 시·도지사가 「온천법」 제10조제5항에 따라 온천개발계획 또는 그 승인을 취소한 경우, 같은 법 제10조의2제1항제4호에 따라 의제된 해당 도시·군관리계획의 결정도 효력을 잃는지, 아니면 국토계획법에 따른 별도의 도시·군관리계획 결정의 해제결정이 없는 한 유효한지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 「온천법」 제10조제1항에 따른 온천개발계획의 승인과 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정은 별개의 법령에 근거한 각기 다른 행정처분이므로 원칙적으로 온천개발계획의 승인과 도시·군관리계획의 결정은 각각 이루어져야하는 것이 원칙이지만, 행정처분 절차를 별개로 진행함으로써 행정절차가 지연되는 등의 문제를 방지하여 온천의 효율적인 개발·이용을 도모할 수 있도록 「온천법」 제10조의2제1항에서 온천개발계획의 승인이 있는 때에는 기반시설 등의 설치를 위한 도시·군관리계획의 결정이
있는 것으로 보도록 하고 있습니다.
또한, 행정행위의 실효는 각각 행정행위별로 판단하여야 하는 것이 원칙이므로, 비록 의제규정에 의하였다 하더라도 각각 별개의 복수의 행정행위가 유효하게 되는 경우 행정행위의 실효는 각각 행하여져야 하므로, 의제되는 행정행위가 실효되기 위하여는 별도의 규정이 필요하다고 할 것인데(법제처 2011. 7. 15. 회신 11-0294 해석례 참조), 「온천법」 제10조제5항에서는 온천개발계획의 승인에 따른 인·허가 등의 의제를 규정하고 있는 같은 법 제10조의2제5항의 규정과 달리 개발계획 또는 그 승인의 취소 시 위와 같이 개발계획 또는 그 승인으로 의제된 인·허가 등의 효력에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않는바, 이와 같은 인·허가 등의 의제 취지 및 「온천법」 제10조제5항의 법문언 등을 종합하여 볼 때, 이 사안에서와 같이 온천개발계획 또는 그 승인이 취소되는 경우에도 해당 개발계획 또는 승인으로 의제된 도시·군관리계획의 결정은 여전히 유효하다고 할 것입니다.
나아가, 하나의 행위로 행정행위가 종결되는 경우와 달리, 일련의 연속적 행정행위의 시작이 되는 행정행위로서 해당 행정행위에 근거하여 연속적으로 행정행위가 이루어지고 또한 여러 이해당사자가 관여하게 되는 경우에는 그 시작이 되는
행정행위의 효력의 실효 여부 결정에 있어서 이해당사자의 신뢰이익을 보호할 필요성이 크다고 할 것이므로(법제처 2011. 7. 15. 회신 11-0294 해석례 참조), 이 사안과 같이 온천개발계획의 결정으로 국토계획법상의 도시·군관리계획의 결정이 의제되는 경우 온천개발계획 또는 그 승인이 취소되었다는 이유로 해당 개발계획 또는 승인으로 의제된 도시·군관리계획의 결정도 취소된 것으로 보는 것은 행정작용의 일반원칙인 신뢰보호의 원칙에 반하는 불합리한 해석이라고 할 것입니다.
따라서, 시·도지사가 「온천법」 제10조제5항에 따라 온천개발계획 또는 그 승인을 취소한 경우, 같은 법 제10조의2제1항제4호에 따라 의제된 해당 도시·군관리계획의 결정은 국토계획법에 따른 별도의 도시·군관리계획 결정의 해제결정이 없는 한 유효하다고 할 것입니다.