「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제71조제1항제19호, 별표 19 제2호자목(2) 및 별표 20 제1호차목1)에 따르면 “「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장” 중 「대기환경보전법」상 1종사업장부터 3종사업장까지의 대기오염물질배출시설에 해당하는 시설은 계획관리지역 안에 입지할 수 없는 반면, 국토계획법 시행령 별표 20 제1호파목에 따르면 “「건축법 시행령」 별표 1 제22호의 분뇨 및 쓰레기처리시설”은 제1종사업장부터 제3종사업장까지의 대기오염물질배출시설 여부와 관계 없이 계획관리지역 안에 입지할 수 있고, 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “건설폐기물법”이라 함) 제2조제4호 및 제21조에 따르면 건설폐기물 처리업 중 중간처리업(건설폐기물을 분리, 선별, 파쇄하는 영업)을 하려는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하는데, 같은 법 시행규칙 별표 2 제2호가목(4)에서는 중간처리업의 허가기준(시설 및 장비기준)의 하나로 재생아스팔트콘크리트 생산시설을 규정(폐아스팔트콘크리트를 재생아스팔트콘크리트의 원료로 재활용하는 경우에 한함)하고 있습니다.
그런데, 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 자가 계획관리지역에서 1종사업장 대기오염물질배출시설설치 허가를 받아 재생아스팔트콘크리
트 생산시설을 설치(건축물의 용도를 「건축법 시행령」 별표 1 제22호의 “분뇨 및 쓰레기처리시설”로 하여 건축신고, 사용승인 완료 및 건축물대장 등재)하여 영업하던 중, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산집법”이라 함) 제16조제2항에 따라 재생아스팔트콘크리트 생산시설을 공장으로 등록할 경우, 해당 시설은 국토계획법 시행령 별표 20 제1호차목1)에 따라 관리지역 안에 입지할 수 없는지가 문제될 수 있습니다.
그렇다면, 국토계획법 시행령 별표 20 제1호차목은 건축물의 용도가 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장인 경우에 한하여 계획관리지역 입지제한 대상을 열거하고 있고, 이 사안의 재생아스팔트콘크리트 생산시설은 이미 같은 호의 공장이 아닌 같은 별표 제22호의 분뇨 및 쓰레기처리시설로 건축신고 등을 완료한바, 해당 시설을 산집법 제16조제2항에 따라 공장등록 할 경우 건축물의 용도가 같은 별표 제17호의 공장으로 변경되는지가 이 사안의 쟁점이라 할 것입니다.
살피건대, 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관 향상 등을 목적으로 하는 「건축법」과 산업 집적(集積)의 활성화 및 공장의 원활한 설립 지원 등을 목적으로 하는 산집법은 입법 목적ㆍ취지 및 규율대상 등을 달리하는 점, 「건축법 시행령」 별표 1 제17
호의 공장은 “물품의 제조ㆍ가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 분뇨 및 쓰레기처리시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것”인 반면 산집법 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조제1항의 공장은 “건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계ㆍ장치 등 제조시설과 그 부대시설을 갖추어 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 따른 제조업을 하기 위한 사업장”으로 각각 공장의 정의 및 내용을 달리 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 「건축법」상 건축물의 용도가 공장이 아니더라도 산집법상 공장등록 등을 할 수 있는지는 별론으로 하더라도, 「건축법」상 건축물의 용도는 건축법령의 규정에 충실하게 검토하여야 할 것이고, 건축법령상 분뇨 및 쓰레기처리시설의 용도로 적법하게 분류 및 등재되고 그 실질에 맞게 사용된다면, 이 사안의 시설이 재생아스팔트콘크리트 생산에 사용되는 것은 동일함에도 불구하고 산집법상 공장으로 등록되었다고 하여 「건축법」상 건축물의 용도가 공장으로 변경되는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편, 대기ㆍ수질 등 환경에 위해가 되는 공장의 입지를 계획관리지역 안에 제한함으로써 계획관리지역의 제한적인 이용과 개발을 도모하려는 국토계획법 시행령 별표 20 제1호차목의 취지에 비추어 보면 이 사안의 재생아스팔트콘크리트 생산시설이 계획관리지역
안에 입지할 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 계획관리지역에서의 입지제한은 침익적 행정행위라 할 수 있고, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하며 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 될 것인바(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결 참조), 국토계획법 시행령 별표 20 제1호차목은 「건축법」상 공장에 관한 규정이라는 점이 문언상 명백하고, 산집법상 공장으로 등록하더라도 이 사안의 재생아스팔트콘크리트 생산시설의 건축물 용도가 「건축법」상 공장으로 변경된다고 볼 수 없어 위와 같은 의견은 타당하지 않다 할 것입니다.
따라서, 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 자가 계획관리지역에서 1종사업장 대기오염물질배출시설설치 허가를 받아 재생아스팔트콘크리트 생산시설을 설치(건축물의 용도를 「건축법 시행령」 별표 1 제22호의 “분뇨 및 쓰레기처리시설”로 하여 건축신고, 사용승인 완료 및 건축물대장 등재)하여 영업하던 중, 산집법 제16조제2항에 따라 재생아스팔트콘크리트 생산시설을 공장으로 등록하더라도, 해당 시설은 계획관리지역 안에 입지할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령 정비의견
국토계획법 시행령 별표 20 제1호차목의 입법취지가 「건축법
시행령」 별표 1 제22호의 분뇨 및 쓰레기처리시설이라 하더라도 환경에 위해가 되는 시설로서 제조를 하는 시설은 계획관리지역 안에 입지할 수 없도록 하려는 것이라면 별도의 입법조치를 통하여 이를 명확히 규율하여야 할 것입니다.