「농어촌정비법」 제2조제4호에 따르면 “농어촌정비사업”을 농업생산기반을 조성·확충하기 위한 농업생산기반 정비사업(가목), 생활환경을 개선하기 위한 농어촌 생활환경 정비사업(나목), 농어촌산업 육성사업(다목), 농어촌 관광휴양자원 개발사업(라목), 한계농지등의 정비사업(마목)으로 구분하고 있고, 같은 조 제5호에 따르면 “농업생산기반 정비사업”을 정의하면서 다목에서 “농수산업을 주목적으로 간척, 매립, 개간 등을 하는 농지확대 개발사업”을 들고 있으며, 같은 법 제9조에 따르면 농림수산식품부장관 또는 시·도지사는 같은 법 제8조에 따른 농업생산기반 정비사업 기본계획 중 타당성이 있는 농업생산기반 정비사업에 대하여는 농업생산기반 정비사업 시행자(이하 “시행자”라 함)를 지정하여야 하고, 시행자는 농업생산기반 정비사업 기본계획에 따라 사업을 하려면 해당 지역에 대한 세부 설계를 하고 농업생산기반 정비사업 시행계획(이하 “시행계획”이라 함)을 세워야 하며, 시행자가 시행계획을 수립하면 농림수산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농림수산식품부장관 또는 시·도지사로부터 승인을 받도록 하고, 승인받은 시행계획을 변경하려는 경우에도 다시 농림수산식품부장관 또는 시·도지사의 승인을 받도록 규정하고 있습니다.
또한, 같은 법 제10조에서는 농업생
산기반 정비사업 시행자로서 국가, 지방자치단체, 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사, 토지소유자 및 「농업협동조합법」 제2조에 따른 조합을 규정하고 있으나, 그 밖에 시행자의 변경 지정에 관한 사항을 별도로 규정하지는 않고 있고, 아울러 시행계획의 변경 규정에서도 시행자를 변경할 수 있는지에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 않는바, 이 사안에서는 시행자로 지정된 토지소유자가 사업시행 중 정비사업지역인 자기 소유의 토지를 타인에게 매도함으로써 토지소유자가 변경된 경우 시행계획 변경을 통하여 새로운 토지소유자를 시행자로 변경할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
먼저, 시행계획 변경 승인제도는 당초 시행계획에 포함되었던 사항이 불가피하거나 사업의 효율성 등을 이유로 시행계획의 내용을 일부 변경하여야 할 필요가 있을 때, 그 합리성이나 타당성을 검증하여 변경된 내용을 인정해 주는 제도로서, 어떠한 사항이 변경 승인의 대상이 되기 위해서는 해당 사항이 시행계획에 포함되어 승인을 받았을 것이 전제되어야 할 것입니다.
그러나, 「농어촌정비법」 제9조, 같은 법 시행령 제9조 및 같은 법 시행규칙 제4조에 따르면, 시행계획에 포함되어야 할 사항으로 농업생산기반 정비사업 시행계획의 개요, 세부 설계도서, 사업비 수입·지출예산
서, 사업비 명세서, 사업 시행 지역의 위치도, 그 밖에 농업생산기반 정비사업의 시행에 필요한 사항을, 시행계획 승인 신청시 첨부하여야 할 서류로 공사 종류별 공정계획서, 같은 법 제9조제3항에 따른 토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류, 같은 법 제9조제3항에 따른 농업생산기반 정비사업 시행계획 공고문의 사본, 같은 법 제9조제5항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 이의신청의 내용과 반영 결과를 알 수 있는 서류만을 규정하고 있을 뿐, “시행자”에 관한 사항은 시행계획에 포함되는 사항이 아니므로 변경 승인은 원천적으로 불가능하다고 할 것입니다.
한편, 이 사안에서 토지소유자가 변경되는 경우 시행자로서의 지위도 새로운 토지소유자에게 승계될 수 있는지에 관한 논의가 있을 수 있으나, 일반적으로 토지소유권의 변동은 사법상의 권리·의무의 이전일 뿐, 그 변동에 의해 「농어촌정비법」 상의 정비기반사업 시행자라는 공법상의 지위가 법령에서 별도로 규정하고 있는 바가 없다면 당연히 승계 또는 이전되는 것으로 볼 수는 없다고 할 것이고(법제처 2005. 12. 28. 회신 05-0100 해석례 및 법제처 2005. 11. 4. 회신 05-0060 해석례 참조),
또한, 「농어촌정비법」은 시행자의 변경에 관한 어떠한 규정도 두고 있지 않
을 뿐만 아니라, 시행자는 농업생산기반 정비사업의 시행절차에 있어 중심적인 역할을 한다고 볼 수 있는데, 명문 규정이 없음에도 시행자의 지위가 당연히 승계된다고 보는 경우, 만일 새로운 토지소유자가 농업생산기반 정비사업의 시행을 원하지 않는다면 시행자 지정을 취소하여야 하는 등의 별도의 행정조치가 필요하다고 하여야 할 것이나, 「농어촌정비법」이 이러한 범위까지 예정하고 있다고 볼만한 근거를 발견할 수 없는바, 그렇다면 종전 토지소유자의 토지소유권의 이전에 따라 종전 토지소유자의 시행자로서의 지위가 함께 새로운 토지소유자에게 승계되거나 이전된다고 볼 수는 없을 것입니다.
따라서, 농업생산기반 정비사업(개간사업) 시행자인 토지소유자가 사업시행 중 정비사업지역인 자기 소유의 토지를 타인에게 매도함에 따라 토지소유자가 변경된 경우, 농업생산기반 정비사업 시행계획 변경을 통하여 새로운 토지소유자를 농업생산기반 정비사업 시행자로 변경할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
현행 「농어촌정비법」에서는 정비사업 시행자의 변경 지정이나 정비사업 시행계획의 변경 부분에서 시행자를 변경할 수 있는지에 대해서 아무런 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안과 같은 경우 단지 토지소유자만이 변경되었음에도 새로운 토지소유자가 종전의 토지소유자가 시
행해오던 정비사업을 계속하기 위해서는 다시 시행자 지정과 승인절차를 거칠 수밖에 없어, 개인에게 지나친 시간적·경제적 부담을 주게 되는 동시에 행정기관으로서는 행정력이 낭비되는 결과를 초래하므로, 시행자 변경 지정 제도의 도입 등 입법적 보완이 검토될 필요가 있다고 할 것입니다.