「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」(이하 “건축물대장규칙”이라 함) 제13조제1항에 따르면 건축물의 소유자는 건축물이 있는 대지의 분할이나 합병에 따라 건축물대장을 나누거나 합치려는 경우 또는 대지가 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 이미 분할이나 합병된 경우에는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장의 분리등을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 건축물대장의 분리신청을 받은 관할관청은 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 등 관계 법령에 적합한 때에만 건축물대장을 나누거나 합칠 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 개발제한구역 내 존재하는 건축물에 대한 건축물대장의 분리에 관한 것이므로 관계 법령인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)에 적합한지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역법 제12조·제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제2호, 별표 3 제27호에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할 등의 행위를 금지하고, 예외적으로 법령의 제
정·개정이나 도시·군관리계획 결정 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있도록 하면서 이러한 건축이 허가되는 경우로서 “개발제한구역 지정 전에 설치된 공장의 증축과 그 부대시설의 설치”를 규정하여 “증축”은 허용되나 “신축”은 허용되지 않는 것으로 규정하고 있는바, 이 사안에서 다른 관계 법령에 적법한 것을 전제할 경우 관할관청이 건축물 B, B-1을 하나의 건축물대장인 “B 건축물대장”에서 관리하던 것을 “A 대지 위의 B 건물에 대한 건축물대장”과 “A-1 대지 위의 B-1 건물에 대한 건축물대장”으로 분리하는 것이 개발제한구역 내 대지 위의 건축물의 신축을 허용하지 아니하는 개발제한구역법 제12조·제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제2호, 별표 3 제27호에 부적합한지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 개발제한구역법 제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항에 따라 허용되는 증축의 의미 및 가능한 범위에 대하여 개발제한구역법령에서 그 구체적인 의미를 규정한 바 없고, 다만, 「건축법 시행령」 제2조제2호에서 증축이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이
를 늘리는 것으로 정의하고 있으므로, 이와 같이 증축은 기존 건축물의 용도를 변경하지 않는 범위 내에서 건축물의 유지, 보수를 위하여 하는 행위에 한정되고(법제처 2012. 2. 17. 회신 11-0766 해석례 참조), 개발제한구역법 제13조에서 일정 행위의 경우 허가를 받아 개발행위가 가능하도록 한 취지는 대상 건축물 등이 지속적으로 존치 가능하도록 하는 범위 내에서 대상 건축물 등을 효율적으로 이용하기 위하여 필요한 경우 예외적으로 건축물의 증축 등을 허용하려는 것이므로, 이러한 입법취지에 반하는 결과를 가져오는 행위는 엄격히 제한되어야 할 것인바, 개발제한구역법 제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제2호, 별표 제27호에 따른 증축의 결과 실질적으로 기존 건축물과 독립적으로 구분된다고 하여 이에 대한 건축물대장을 분리하게 되면 이는 사실상 건축물의 신축을 허용하는 결과를 초래하여 개발제한법령의 입법취지에 반한다고 할 것입니다.
또한, 건축물대장규칙 제2조제1호, 제5조제1항, 제6조 단서 및 제12조제1항에 따르면 건축물이 신축, 개축, 재축, 증축(기존 건축물과 별개의 동으로 증축한 것에 한함)되는 경우 원칙적으로 관할관청은 건축물 1동을 단위로 하여 건축물대장을 생성하되, 다만, 부속건축물이 있는 경우 부속건축물은 주된
건축물대장에 포함하여 작성하도록 되어 있는바, 이 사안과 같이 별개의 동으로 증축된 건축물임에도 당초 별개의 건축물대장이 생성되지 않은 경우라면 이는 애초에 기존 건축물에 부속된 건축물로 관리할 의도로 주된 건축물대장에 포함하여 건축물대장을 작성한 것으로 보아야 할 것이고, 그렇다면 이와 같은 주된 건축물과 부속된 건축물은 하나의 건축물대장에서 관리하도록 하는 것이 해당 건축물이 지속적으로 존치 가능하도록 하는 범위 내에서 예외적으로 건축물의 증축을 허용하고 있는 개발제한구역법 제13조의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
따라서, 관할관청은 기존 건축물대장을 분리하는 것이 개발제한구역 내 대지 위의 건축물에 대해 신축을 허용하지 아니하는 개발제한구역법 제12조·제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제2호, 별표 3 제27호에 부적합하게 된다는 것을 이유로 “B 건축물대장”을 분리하지 않을 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고 사항
다만, 개발제한구역법에서는 같은 법 제 13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항에 따라 허용되는 증축의 의미 및 가능한 범위에 대하여 그 구체적 의미를 정하지 아니하고 있고, 개발제한구역법령에 따라 허용되는 증축의 결과 기존 건축물과 별개의 건축물이 축조되는 경우 건축물의 관리 및 건축물대장의
분리허용여부 등에 대하여 명문의 규정이 없어 해석상 혼선이 있는바, 개발제한구역법의 소관 부처인 국토해양부의 입법의도가 개발제한구역법 제12조·제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제2호, 별표 3 제27호에 따라 증축된 결과 기존 건축물과 독립된 별개의 건축물이 축조된 경우에도 하나의 건축물관리대장으로 관리하고자 하는 것이라면 별도의 입법조치를 통하여 이를 명확히 할 필요가 있다고 할 것입니다.