「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조에서는 개발행위의 유형으로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 열거하고 있고, 도시계획사업에 의하지 아니하고 개발행위를 하려는 자는 허가권자의 허가를 받도록 규정하면서 국토계획법 제56조제4항제3호 및 같은 법 시행령 제53조에서 예외적으로 허가 없이 할 수 있는 개발행위를 규정함으로써 개발행위허가제를 도입하고 있습니다.
그런데, 이 사안에서는 개발행위자가 도시지역·자연환경보전지역·지구단위계획구역 및 기반시설부담구역 외의 지역에 위치하고 있는 “1필지인 토지의 일부”에 대한 형질변경을 하는 경우, 그 형질변경이 국토계획법령상 허가를 요하지 아니하는 경미한 행위에 해당하는 규모인지 여부를 “형질변경이 이루어지는 해당 토지의 토지대장 또는 임야대장에 등록된 총면적”을 기준으로 판단해야 하는지, 아니면 “실제로 형질변경이 이루어지는 면적”을 기준으로 판단해야 하는지 여부가 문제됩니다.
먼저, 국토계획법령상 토지의 형질변경의 허가대상 규모기준에 대하여 살펴보면, 국토계획법 시행령 제51조제3호에서는 국토계획법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 토지의
형질변경을 “절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립”으로 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에서 도시지역·자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토·성토·정지·포장 등은 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위라고 규정하면서, 여기서 토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다고 규정하고 있으므로, 이 사안에서와 같이 해당 토지의 형질변경이 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에 따른 허가를 요하지 아니하는 규모인 660제곱미터 이하에 해당하는지 여부는 해당 토지의 형질변경이 이루어지는 필지의 면적을 기준으로 산정해야 할 것입니다(법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0347 해석례 참조).
한편, 국토계획법령에서는 “필지”에 관한 개념정의를 별도로 두고 있지 않은바, 이러한 경우에는 측량 및 수로조사와 지적공부의 작성 및 관리에 관하여 규정하고 있는 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라야 할 것인데, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조제19호에서는 지적공부란 토지대장, 임야대장, 공유지연명부, 대지권등록부, 지적도, 임야도 및 경계점좌표등록부
등 지적측량 등을 통하여 조사된 토지의 표시와 해당 토지의 소유자 등을 기록한 대장 및 도면을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제21호에서는 “필지”란 대통령령으로 정하는 바에 따라 구획되는 토지의 등록단위를 말한다고 규정하면서, 같은 법 제64조제1항에서는 국토해양부장관은 모든 토지에 대하여 필지별로 소재·지번·지목·면적·경계 또는 좌표 등을 조사·측량하여 지적공부에 등록해야 한다고 규정하고 있습니다.
그러므로, 이 사안에서와 같이 1필지인 토지의 일부를 형질변경 하려는 경우 그것이 허가를 요하는지 여부는 토지공부 또는 임야대장에 등록된 해당 토지의 면적이 660제곱미터를 초과하는지 아니면 그 이하인지 여부에 따라 결정되어야 할 것입니다.
따라서, 도시지역·자연환경보전지역·지구단위계획구역 및 기반시설부담구역 외의 지역에 위치하고 있는 1필지인 토지의 일부를 형질변경하려는 경우, 그 형질변경이 국토계획법 시행령 제53조제3호나목의 허가를 요하지 아니하는 경미한 행위에 해당하는 규모인지 여부는 “형질변경이 이루어지는 해당 필지의 토지대장 또는 임야대장에 등록된 총면적”을 기준으로 판단해야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
다만, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에서 도시지역·자연환경보전지역 및 지구단위계획구역
외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토·성토·정지·포장 등은 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위로서 허가를 받지 아니하여도 된다고 규정하면서, 여기서 토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다고 규정함으로써 실제로 형질변경이 이루어지는 면적은 고려하지 아니하고 있는바, 그렇다면 해당 필지의 면적이 660제곱미터를 초과하기만 하면 아주 미미한 규모의 형질변경이 이루어지는 경우에도 무조건 개발행위허가권자의 허가를 받아야 하는 등의 문제점이 있으므로, 이에 대하여는 정책적인 판단에 따라 별도의 입법조치를 검토할 필요성이 있다고 할 것입니다.