종전의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정되기 전의 것을 말함) 제29조제1항에서는 도시관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정하되, 다만, 「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정한다고 규정하고 있었으나,
위 규정이 2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정 시 도시관리계획(2011. 4. 14. 법률 제10599호 개정법률에서 “도시관리계획”이 “도시·군관리계획”으로 개정됨)은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하되, 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정한다고 변경되었고, 위 개정법률의 부칙 제1항에서는 “이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제29조제1항의 개정규정은 공포한 날부터 시행한다”라고 규정하였으며, 같은 부칙 제3항에서는 “이 법 시행 전에 신청한 도시관리계획 결정은 제29조제1항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다”는 경과조치 규정을 두었는바, 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정된
것을 말하며, 이하 같음) 제29조제1항의 개정취지는 시ㆍ도지사 외에 도시관리계획을 직접 결정할 수 있는 대도시 시장을 “「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장”에서 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장”으로 확대 조정함으로써 도시계획에 대한 자율성을 부여하고 계획절차를 간소화하려는 것이라 할 것입니다(구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 개정이유서 참조).
그런데, 이 사안과 같이 A시가 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항의 개정조항의 시행일인 2009. 12. 29. 이후에 도지사에게 도시·군관리계획의 결정을 신청한 후 나중에 A시가 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”에 해당하게 된 경우, 기 신청된 도시·군관리계획의 결정권한이 누구에게 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 부칙 제3항에서 이 법 시행 전에 신청한 도시관리계획 결정은 제29조제1항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 경과조치를 두고 있으므로, 원칙적으로 같은 법 제29조제1항의 개정규정은 공포한 날인 2009. 12. 29.부터 시행되는 것
이나, 위 경과조치에 따라 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”라도 개정규정이 시행되기 전에 신청한 도시관리계획 결정에 대하여서는 종전의 규정이 적용되어 도지사가 도시관리계획을 결정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 이 사안과 같이 개정규정이 시행된 후에 신청한 도시관리계획 결정의 경우에 대하여 살펴보면, 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 부칙 제3항은 같은 법 제29조제1항의 개정규정의 시행 시점을 기준으로 그 이전에 신청한 것에 대해서는 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시” 시장이 처리하지 않고 도지사가 처리할 수 있도록 하는 내용일 뿐이고, 별도로 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”가 되는 시점을 기준으로 그 이전에 신청한 것에 대한 경과규정을 따로 두고 있지 않는바, 경과규정이 없으면 원칙적으로 법령에 정한 바에 따라 예외 없이 그대로 적용되는 것이므로, 종전에는 도지사가 도시·군관리계획을 결정하던 시·군이라고 하더라도 그 시·군이 인구 증가 등으로 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”가 되는 경우에는 그 시
점부터 해당 대도시의 시장이 도시관리계획을 결정하여야 하고, 도지사는 해당 대도시에 대한 도시관리계획의 결정권한이 없어진다고 보아야 할 것이며, 이 사안과 같이 해당 개정조항이 시행된 이후에 신청된 경우에는 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 부칙 제3항이 적용될 여지가 없다 할 것입니다.
더욱이, 「지방자치법」 제175조에서 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시에 특례를 인정하는 취지는 지방자치단체가 2계층(광역·기초)으로 구분되어 계층 내 동일성을 전제로 기능배분이 이루어짐에 따라 대도시의 경우는 오히려 결과적으로 불평등이 유발되는 등 획일적·평균적 기준에 의해 운영되는 자치제도의 한계를 보완하고, 인구 및 산업의 집중으로 교통, 주택, 환경 등 급증하는 도시문제해결을 위해 각종 도시행정 수요가 증가하는 대도시의 행정시스템 효율화를 위한 차별화된 권한을 인정하며, 대도시의 행정, 재정능력에 맞는 특례를 부여하여 지역특성에 맞는 사업을 추진하고 신속한 업무처리로 주민생활의 편의를 증진하기 위해 대도시의 자율적 행정을 보장하고 경쟁력을 제고하려는 것인 점, 이러한 대도시는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항에 따른 도시·군관리계획의 결정, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제7조 및 같은 법 시행령
제8조에 따른 일반산업단지의 지정 등에 특례를 적용받게 되는 점 등을 고려하면, “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”가 되기 전에 도지사에게 신청한 도시·군관리계획이라 하더라도 그 이후에 이러한 대도시에 해당하게 된 이후에는 도지사가 아닌 해당 대도시 시장이 결정권한을 가지게 된다고 보아야 할 것입니다.
따라서, A시가 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항의 시행일인 2009. 12. 29. 이후에 도지사에게 도시·군관리계획의 결정을 신청한 후 나중에 A시가 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”에 해당하게 된 경우, 기 신청된 계획에 대한 결정권자는 해당 대도시 시장이라 할 것입니다.