「도로법」 제38조제1항에서는 도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제41조제1항에서는 관리청은 같은 법 제38조에 따라 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제42조에서는 같은 법 제38조에 따른 도로의 점용이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우(제1호) 등에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 같은 법 제41조에 따른 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제45조제1항에서는 법 제42조제1호에서 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업”이란 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 국토해양부령으로 정하는 법인이 시행하는 비영리사업을 말한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제24조에서는 같은 법 시행령 제45조제1항에서 “국토해양부령으로 정하는 법인”이란 다음 각 호의 법인을 말한다고 하면서 같은 조 제5호에서 「사립학교법」에 따른 사립학교를 규정하고 있습니다.
한편, 「사립학교법」 제2조제1항에서는 학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인이 설치하는 「유아교육법」
제2조제2호에 규정된 유치원을 사립학교의 일종으로 규정하고 있고, 「유아교육법」 제7조제3호에서는 법인 또는 사인(私人)이 설립·경영하는 유치원을 사립유치원으로 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「유아교육법」제2조제2호에 따른 유치원으로서 사인(私人)이 설립·경영하는 사립유치원이 학생 통학을 위한 진출입을 위하여 도로를 점용하는 경우 「도로법 시행규칙」 제24조제5호에 해당하여 점용료가 감면될 수 있는지가 문제됩니다.
그런데, 「도로법 시행령」 제45조제1항에서는 점용료의 감면 대상인 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업”을 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 “법인”으로서 국토해양부령으로 정하는 “법인”이 시행하는 비영리사업이라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제24조 역시 국토해양부령으로 정하는 “법인”이란 다음 각 호의 “법인”을 말한다고 규정하면서 제1호부터 제7호까지를 열거하고 있는바, 이러한 규정의 문언상 도로점용료의 감면 대상이 되려면 “법인”일 것이 요구된다고 할 것이고, 같은 조에서 열거된 제1호부터 제7호까지 중 제5호에서는 비록 “「사립학교법」에 따른 사립학교”라고만 규정하고 있다 하더라도, 그 외 제1호부터 제4호까지 및 제6호, 제7호에서는 모두 명백하게 법인에 한정하여 규정하고 있
는 점을 볼 때, 제5호에서의 사립학교는 법인이 설립·경영하는 사립유치원에 한정된다고 해석하는 것이 타당하다 할 것입니다.
또한, 「도로법」 제38조, 제41조 등에 규정된 도로의 점용이라 함은 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008두4985 판결례 참조) 도로점용자로부터 점용료를 징수하는 것이 원칙임에도 불구하고, 같은 법 시행령 제45조제1항 및 같은 법 시행규칙 제24조에서는 예외적으로 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인이 시행하는 비영리사업을 위한 경우에는 점용료를 감면해주는 조항을 두고 있는바, 이는 원칙에 대한 예외조항이라 할 것이어서 확대하여 적용할 수는 없고 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
따라서, 사인(私人)이 설립·경영하는 사립유치원이 학생 통학을 위한 진출입을 위하여 도로를 점용하는 경우는 「도로법 시행규칙」 제24조제5호에 해당한다고 볼 수 없어 점용료가 감면되지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
현행 법령의 해석으로는 법인이 아닌 사인(私人)이 설립·경영하는 사립유치원은 도로 점용료의 감면 대상에 포함되지 않는다고 할 것이나, 점용료 감면 취지 등을 고려하여 사립유치원을 포함한 법인이 아닌 사인(私人)이 설립·경영하는 사립학교도 점용료의 감면 대상에 포함시킬 것인지 여부에 대한 정책적 검토가 필요하다고 할 것이고, 만일 감면 대상에 포함시키지 않는다면 「도로법 시행규칙」 제24조제5호가 “「사립학교법」에 따른 사립학교”라고 규정하고 있어 해석상 혼란을 초래하므로 이를 명확히 할 필요가 있다고 보입니다.