가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「폐광지역 개발 지원에 관한 특별법」(이하 “폐광지역개발법”이라 함) 제11조제1항에 따르면 문화체육관광부장관은 폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역의 한 곳에만 「관광진흥법」 제21조에 따른 허가요건에도 불구하고 같은 법 제5조제1항에 따른 카지노업의 허가를 할 수 있고, 폐광지역개발법 제11조제2항 및 같은 법 시행령 제13조제1항에 따르면 카지노업의 허가를 받을 수 있는 자는 공공성 및 효율성이 확보되도록 하기 위하여 각 호에 해당하는 자의 일부 또는 전부가 공동으로 출자하여 설립한 법인으로서 “지방자치단체, 「지방공기업법」에 따른 지방공사, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 정부가 출연한 기관 및 공익을 목적으로 하는 비영리법인”(제1호)에 해당하는 자가 총출자금액의 51퍼센트 이상을 출자하여 설립한 법인이어야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
폐광지역개발법 제11조 및 같은 법 시행령 제13조제1항은 카지노업의 운영형태를 정함에 있어 공공성 및 효율성이 우선하도록 함으로써 기존의 카지노업과는 다른 운영형태를 규정하고 있는 것으로, 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자가 총출자금액의 51퍼센
트 이상을 출자하여 설립한 법인이여야 한다는 규정은 「관광진흥법」과 달리 폐광지역개발법에서 특별히 정한 허가요건이라 할 것이고, 허가 요건은 허가를 받을 때만 충족하면 되는 것이 아니라 허가 이후에도 계속 유지하고 있어야 할 것입니다.
또한, 폐광지역개발법에 따라 폐광지역 중 한 곳에 카지노업을 허가함에 있어서는 공익법인이 운영주체가 되고 사기업이 참여하는 공·사협동기업형태로 하여 합리적인 승율보장, 과도한 도박제한 등 엄격한 규율을 적용·운영함을 전제로 하고 있다고 할 것이고(「폐광지역 개발 지원에 관한 특별법」 제정안 국회 심사보고서 참조), 종전에는 출자대상만을 정하고 출자비율을 정하지 아니하다가 총출자금액의 51퍼센트 이상을 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자로부터 출자를 받도록 한 입법취지는 지방자치단체, 정부투자기관 등 공공부문이 주주로서 경영참가나 감독권을 안정적으로 행사할 수 있도록 보장함으로써 카지노사업의 공공성을 확보하도록 하기 위한 것이라 할 수 있어서〔구 「폐광지역 개발 지원에 관한 특별법 시행령」(1999. 4. 30. 대통령령 제16281호로 일부개정되어 시행된 것을 말함) 개정이유 및 2008. 7. 17. 08-0174 법체처 해석례 참조〕폐광지역개발법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자의
A법인에 대한 지분은 법인 설립 시 뿐 아니라 카지노업 허가기간 동안 계속 유지하여야 하는 것으로 보는 것이 합리적입니다.
한편, 폐광지역개발법 제11조제4항 및 같은 법 시행령 제15조에 따르면 폐광지역 카지노의 경우 도박으로 인한 각종 사회적 부작용을 최소화하고 폐광지역의 경제 진흥을 위한 카지노의 존속 필요성을 정기적으로 검토할 필요가 있어〔개정 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 일부개정법률안 (2007.5.17 법률 제8463호로 개정되어 시행된 것) 심사보고서 참조〕카지노업 허가기간을 3년으로 제한하고 있는 바, 3년마다 허가를 받을 때에도 폐광지역개발법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자의 A법인에 대한 지분은 51퍼센트 이상이 되어야 하는데, 허가를 받고 난 후에는 위 요건을 충족하지 않아도 된다고 하는 것은 불합리하고, 폐광지역개발법에 따른 카지노업의 허가기간을 3년으로 제한한 위 입법취지에도 반한다 할 것입니다.
따라서, 카지노업 허가를 받은 후에도 폐광지역개발법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자의 A법인에 대한 지분은 51퍼센트 이상 유지되어야 한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
폐광지역개발법 제11조제2항 및 같은 법 시행령 제13조제1항에 따르면 카지노업의 허가를
받을 수 있는 자는 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 따라 지방자치단체, 「지방공기업법」에 따른 지방공사, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 정부가 출연한 기관 및 공익을 목적으로 하는 비영리법인에 해당하는 자가 총출자금액의 51퍼센트 이상을 출자하여 설립한 법인이여야 한다고 규정하고 있는 바, 문언상 A법인은 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자로부터 출자를 받아 카지노업 허가를 받은 자일뿐이어서 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 적어도 A법인은 포함될 여지가 없고, 설령 같은 법에 따라 설립된 A법인이 그 이후 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 공공기관으로 지정되었다고 해도 이는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 공공기관으로서의 지위를 갖는다는 것에 불과하여, 폐광지역개발법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자로부터 출자를 받은 뒤에야 설립되는 A법인이 보유한 자기주식을 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자가 출자한 지분에 포함시킬 수는 없습니다.
또한, 총출자금액의 51퍼센트 이상을 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자로부터 출자를 받고 카지노업 허가를 받은 후에도 이를 유지하도록 한 입법취지는 지방자치단체, 정부투자기관 등 공공부문이 주주로서 경영참가나
감독권을 안정적으로 행사할 수 있도록 보장함으로써 카지노사업의 공공성을 확보하도록 하기 위한 것인데, 「상법」 제369조제2항에 따르면 회사가 가진 자기주식은 의결권이 없는바, A법인의 자기주식을 공공부문의 출자금에 포함시킨다면 경우에 따라 의결권을 행사함에 있어 공공부문이 51퍼센트 이상을 확보하지 못할 수도 있으므로 공공성 확보라는 입법취지에도 부합하지 않는다 할 것입니다.
따라서, A법인이 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관이 된 경우라도 A법인이 소유한 자기주식을 폐광지역개발법 시행령 제13조제1항제1호에 해당하는 자가 보유한 총출자금액에 포함시킬 수는 없다고 할 것입니다.