「도로법」 제38조제1항 및 제41조제1항에 따르면 관리청은 도로의 구역에서 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있는데, 같은 법 제42조제4호 및 같은 법 시행령 제45조제3항제1호에 따르면 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로서 영리목적이 아닌 경우에는 점용료를 전액 면제하되, 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주택면적이 차지하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 전액 면제한다고 규정하고 있는바, 오피스텔을 영리목적이 아닌 주거용으로 사용하면서 그 오피스텔에 출입하는 통행로로 사용하기 위하여 도로를 점용하는 경우에도 같은 법 제42조제4호 및 같은 법 시행령 제45조제3항제1호에 따라 점용료를 면제할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 「도로법」 제38조제1항에 따른 도로의 점용은 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하고, 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008두4985 판결 참조), 「도로법」 제41조에서는 이러한 설권행위에 대한 반대급부로 원칙적으로 도로를 점
용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제42조 및 같은 법 시행령 제45조에서는 예외적으로 점용료를 감면할 수 있는 경우를 규정하고 있는바, 이러한 예외규정을 해석함에 있어서는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데, 법문언상 도로점용료의 감면 대상이 되려면 “주택”이어야 하고, 주택과 주택 외의 시설을 구분하여 규정하고 있으므로, 주택 외의 시설에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우라면 「도로법」 제42조제4호에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
이에 따라 이 사안의 오피스텔이 도로점용료의 감면 대상인 “주택”에 해당하는지를 살펴보면, 「건축법」 제2조제2항, 같은 법 시행령 제3조의4 및 별표 1의 제14호나목에 따르면 “오피스텔”은 업무를 주로 하며 분양하거나 임대하는 구획 중 일부의 구획에서 숙식을 할 수 있도록 한 건축물로서, 일반업무시설에 해당하여 「건축법 시행령」 별표 1의 제1호 및 제2호에 규정된 단독주택 및 공동주택과 구분될 뿐만 아니라, 「주택법」 제2조제1호·제1호의2 및 같은 법 시행령 제2조의2제4호에 따르면 “주택”을 “세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부
및 그 부속토지”로, “준주택”을 “주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등”으로 정의하여 주택과 준주택을 별도의 개념으로 구분하면서 오피스텔은 준주택에 해당한다고 규정하고 있는바, 「도로법 시행령」 제45조제3항제1호에서 주택과 주택 외의 시설을 구분하여 점용료 면제 여부를 정한다고 규정한 이상, 오피스텔은 실제 주거용으로 사용하는지 여부를 불문하고 주택 외의 시설로 파악함이 타당하다 할 것입니다.
또한, 도로 점용료의 징수대상 및 산정기준에 대한 입법연혁을 살펴보면, 구 「도로법 시행령」(1999. 8. 6. 대통령령 제16510호로 개정되어 1999. 8. 9. 시행되기 전의 것을 말함)에서는 아파트 등 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 도로점용에 대하여도 점용료를 부과하였으나, 같은 영이 1999. 8. 6. 개정되면서 이러한 도로점용에 대하여는 점용료를 전액 면제하도록 하였고[구 「도로법 시행령」(1999. 8. 6. 대통령령 제16510호로 개정되어 1999. 8. 9. 시행된 것을 말함) 개정이유서 참조], 다시 2008. 12. 31. 개정으로 현행과 같이 규정되면서 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 주상복합건축물의 진입로에 관한 규정을 신설하고 나서야 비로소 도로 점용료 산정
시 주택면적이 차지하는 비율만큼 면제하도록 한 점[구 「도로법 시행령」(2008. 12. 31. 대통령령 제21234호로 개정되어 같은 날 시행된 것을 말함) 개정이유서 참조]에 비추어 볼 때, 법령에 명확한 근거가 없는 한 도로 점용료를 면제할 수는 없다고 할 것이고, 주택 외의 시설에 대하여는 그 실제 용도를 불문하고 점용료를 징수하려는 것이 입법자의 정책적 의도라 할 것입니다.
한편, 오피스텔이 주거용으로 사용된다면 「도로법」 제42조제4호 및 같은 법 시행령 제45조제3항제1호에 해당한다고 보는 견해가 있을 수 있으나, 해당 법령의 문언상 “주택”이라고만 규정하고 있을 뿐이어서 공부상 용도를 불문하고 주거의 실제 용도에 따라 주택 여부를 판단할 근거가 없는 점, 오피스텔의 사용 현황(주거용으로 사용하는지 여부)은 수시로 변동될 수 있음에 반하여 법령에서는 오피스텔의 경우 실제 용도에 따라 점용료를 산정할 수 있도록 그 산정 시기 및 방법을 예정하지 않고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 오피스텔을 주거용으로 사용하는 경우에는 「도로법」 제42조제4호 및 같은 법 시행령 제45조제3항제1호에 따라 점용료를 면제할 수 없다고 할 것입니다.