「주택법」 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제15조제1항에 따르면 20호 이상의 단독주택건설사업을 시행하려는 자 또는 1만제곱미터 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 특별시장 등 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 함)로부터 사업계획승인을 받아야 하는데, 이러한 사업계획승인 대상과 관련하여 같은 법 제2조제1호에서 “주택”에 대한 정의 규정을 두고 있을 뿐 “대지” 또는 “대지조성사업”에 대한 정의나 그 적용 범위를 명시하지는 아니하고 있는바, 이 건 질의와 같이 단독주택과 사무실을 합산하여 건축물 수가 20동에는 이르지 못하나, 주택과 함께 건축되는 제2종 근린생활시설(사무실) 부지면적을 합산하면 부지가 1만제곱미터를 초과하는 경우 사업계획승인 대상인지가 문제됩니다.
우선, 제2종 근린생활시설(사무실)이 「주택법」상 사업계획 승인과 관련하여 어떻게 규정되어 있는지를 살펴보면, 같은 법 제2조제6호에서는 “주택단지”를 “같은 법 제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설(福利施設)을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지”로 정의하고 있고, 같은 조 제9호에서는 “복리시설”이란 “주택단지의 입주자 등의 생활복리를 위한 다음 각 목의 공동시설을
말한다”고 하고 있으며, 같은 호 가목에서 “어린이놀이터, 근린생활시설, 유치원, 주민운동시설 및 경로당”을, 나목에서 “그 밖에 입주자 등의 생활복리를 위하여 대통령령으로 정하는 공동시설”을 규정하고 있습니다.
그리고, 「주택법」 제2조 및 제21조 등에 따라 주택의 건설기준, 부대시설·복리시설의 범위·설치기준, 대지조성의 기준 등에 관하여 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정한 「주택건설기준 등에 관한 규정」(이하 “주택건설규정”이라 함) 제5조에서는 “「주택법」 제2조제9호나목에서 “대통령령으로 정하는 공동시설”이란 다음 각 호의 시설 및 그 부속용도로 이용하는 시설을 말한다”고 하면서 같은 조 제1호에서 “「건축법 시행령」 별표 1에 따른 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설(장의사·총포판매소·단란주점·안마시술소·안마원 및 고시원을 제외함)”을 규정하고 있습니다.
위와 같이, 「주택법」 제2조제9호에서 “복리시설”을 “주택단지의 입주자 등의 생활복리를 위한 다음 각 목의 공동시설”이라고 하면서 가목에서 근린생활시설을 명시하고 있고, 나목에서는 “그 밖에 입주자 등의 생활복리를 위하여 대통령령으로 정하는 공동시설”이라고 하여 해당 규정의 위임에 따른 주택건설규정 제5조에서 제2종 근린생활시설(사무실)을
포함하도록 규정하고 있는바, 어떤 사항을 법률에서 명령에 위임하면서 사용하는 “∼로서 대통령령으로 정하는 사항”의 입법 형식은 법률에서 대통령령으로의 위임시 일반적·포괄적 위임이 아닌 구체적 사항에 관해 위임이 있어야 할 것이어서 그 위임의 범위를 구체적으로 정하기 위한 것이라는 회신례에서 보는 바와 같이(2011. 10. 20. 회신 법제처 11-0528 해석례 등 참조), 「주택법」 제2조제9호의 위임에 따라 규정된 주택건설규정 제5조 역시 같은 맥락에서 “그 밖에 입주자 등의 생활복리를 위한 공동시설”을 제한적으로 열거하고 있는 것으로 볼 수 있으므로, 제2종 근린생활시설(사무실)은 입주자 등의 생활복리를 위한 공동시설인지에 대한 별도의 판단 없이도 「주택법」 제2조제9호 및 주택건설규정 제5조에 따른 복리시설에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 「주택법」상 복리시설인 제2종 근린생활시설(사무실)의 부지면적을 사업계획승인 시 합산하여야 하는지에 대해 살펴보면, 같은 법 제16조제4항에서는 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 수립되어야 하고 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다고 규정하여 사업계획에 주택에 관한 사항 뿐 아니라 복리시설의 설치에 관한 계획도
포함하도록 하고 있고, 「주택법 시행령」 제15조제5항에서는 주택건설사업계획(주택건설사업에 필요한 대지조성공사를 우선 시행하고자 하는 경우를 포함함) 또는 대지조성사업계획의 승인을 얻고자 하는 자가 제출하여야 하는 서류로서 제1호에서 주택건설사업계획 승인신청의 경우 주택건설사업계획승인신청서, 주택건설사업계획서, 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사설계도서(대지조성공사를 우선 시행하는 경우에 한함) 등을, 제2호에서 대지조성사업계획 승인신청의 경우 대지조성사업계획승인신청서, 대지조성사업계획서, 대지조성공사설계도서 등을 규정하여, 같은 법 시행규칙 제9조제1항 및 제4항에서 위 주택건설사업계획승인신청서, 주택건설사업계획서 및 위 대지조성사업계획승인신청서, 대지조성사업계획서를 모두 별지 제12호서식에 의하도록 하였는데, 별지 제12호서식에서는 “사업계획개요”를 기재하도록 하면서 “사업계획개요”에 복리시설분양시설 기재란을 두고, 하단에 “어린이놀이터ㆍ운동장ㆍ주민운동시설ㆍ경로당ㆍ주민공동시설ㆍ보육시설ㆍ문고ㆍ유치원ㆍ근린생활시설ㆍ그 밖의 시설로 구분하여 적습니다”고 되어 있는 것을 볼 때, 주택건설사업이나 대지조성사업 승인신청시 모두 근린생활시설에 관한 사항이 정하여져 있는 경우 이를 사업계획승인신청서 등에 기재하도록 한 것으로 보입니다.
또한, 주택건설규정 제8조제1항에서는 복리시설의 설치를 위하여 따로 구획·양여하는 토지를 제외하고는 주택단지는 「건축법 시행령」 제3조제1항제4호의 규정에 의하여 이를 하나의 대지로 보도록 하고 있고, 「주택법」 제22조제1항에서는 같은 법 제16조에 따른 사업계획승인을 받아 건설되는 주택을 설계하는 자는 대통령령으로 정하는 설계도서 작성기준에 맞게 설계하여야 한다고 하면서, 별도의 괄호를 두어 사업계획승인을 받아 건설되는 주택에 부대시설과 복리시설을 포함하도록 하고 있습니다.
위의 규정들을 종합하여 살펴보면, 주택과 함께 제2종 근린생활시설(사무실)을 건축하고자 산지를 전용하여 이러한 건축물들을 위한 부지를 조성하는 경우, 주택과 함께 건설되는 제2종 근린생활시설(사무실)을 포함하여 전체를 주택단지로 보고 이러한 주택단지 건설을 위한 부지가 사업계획승인 대상인지 여부를 판단하도록 하고 있는 것으로 보입니다.
이는 「주택법」 제16조제1항에 따른 사업계획승인 제도의 취지가, 일정 호수 이상의 주택건설사업이나 일정 면적 이상의 대지조성사업을 시행함에 있어 미리 사업계획을 승인받도록 하여, 주택건설공사의 경우 같은 법 제20조제1항에 따라 일정 자격을 가진 건설업자로 하여금 건설공사를 시행하도록 하는 등의 제도적 장치를
두어 주택 또는 대지로서의 안전성 및 주거 편의성 등을 확보하도록 함과 동시에, 같은 법 제17조제1항에 따라 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 등 다른 법률에 따른 각종 인가·허가 등이 의제되도록 하여 효율적이고 신속한 사업 진행을 도모하도록 한 것으로 보이는바, 이러한 사업계획승인제도의 취지를 고려할 때, 사업계획 승인 대상인 대지조성사업의 범위 확정에 있어 주택 및 제2종 근린생활시설(사무실)을 같이 건축하는 경우 굳이 해당 건축물의 용도별로 구분하여 단지 순수한 주택건설을 위한 부지만을 대상으로 한정하여야 한다고 볼 근거를 찾기 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 단독주택 12호와 제2종 근린생활시설(사무실) 6동을 함께 건축하고자 산지를 전용하여 위 건축물들이 들어서는 부지를 조성함에 있어, 위 건축물 총 18동이 들어서는 부지 전체를 합산하면 부지 면적이 1만제곱미터를 초과하는 경우, 이 중 제2종 근린생활시설(사무실) 6동을 제외하면 그 부지 면적이 1만제곱미터 미만인 경우라고 하더라도, 이러한 건축물 부지 조성사업은 「주택법」 제16조제1항에 따른 사업계획승인 대상에 해당한다고 할 것입니다.