「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제20조제1항ㆍ제2항 및 제22조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 수의계약 또는 일반입찰의 방법으로 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 허가한 경우에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하도록 규정하고 있으며, 이에 따라 같은 법 시행령 제14조제1항에서 해당 사용료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 하면서, 같은 조 제3항에서는 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가 등에 관하여는 일반재산의 대부료 계산과 관련하여 규정하고 있는 같은 법 시행령 제31조제2항부터 제8항까지를 준용하도록 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 제31조제2항에서는 대부하는 재산의 가격을 산출하는 방법 및 주기를, 같은 조 제3항에서는 입찰로 대부하는 경우의 연간 대부료 결정방법을, 같은 조 제4항부터 제8항까지에서는 전세금 및 일시적으로 사용하는 경우, 토지의 공중과 지하 부분을 사용하는 경우, 경작용으로 대부하는 경우, 「중소기업창업 지원법」 제2조 및 제3조에 따른 창업자에게 대부하는 경우 등에 적용하는 대부료를 규정하고 있습니다.
한편, 공유재산법 제81조에 따르면 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 공유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산에 대한 사용료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 함)을 징수하도록 규정하고 있고, 해당 변상금은 같은 법 시행령 제81조에 따라 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익(이하 “무단점유”라 함)한 기간에 대하여 회계연도별로 같은 법 시행령 제14조에 따라 산정한 사용료의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다고 규정하고 있는바,
이 사안에서는 공유재산법 제20조제2항에 따라 일반입찰을 통하여 공유재산의 사용ㆍ수익허가를 받았으나, 그 사용·수익허가기간이 끝난 후 무단점유하는 자에 대해서 변상금을 징수하는 경우 그 변상금 산정기준이 되는 “공유재산에 대한 사용료”는 해당 공유재산의 평정가격에 일정 요율을 곱해서 산정하여야 하는지 아니면 종전의 일반입찰에 따른 사용·수익허가기간 중에 납부한 사용료의 결정기준에 따라 산정하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한
개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 공유재산법 시행령 제81조에서는 변상금의 산정기준인 공유재산의 사용료를 같은 법 시행령 제14조에 따라 산정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 입찰로 대부하는 경우 그 대부료 산정방법을 규정하고 있는 같은 법 시행령 제31조제3항을 준용하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 입찰에 따라 사용ㆍ수익허가된 공유재산을 그 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 무단점유하는 자에 대해서는 종전의 입찰에 따른 사용ㆍ수익허가기간 중에 납부한 사용료의 결정기준에 따라 변상금을 산정ㆍ부과하여야 한다고 보는 것이 법 문언상 타당하다고 할 것이고, 이에 따라 그 변상금은 최고입찰가로 결정된 첫째 연도의 사용료에 입찰 당시와 무단점유 당시의 재산가격 비율을 반영한 사용료에 100분의 120을 곱하여 산정하여야 할 것입니다.
나아가, 행정재산에 대한 무단점유는 처음부터 권원없이 무단점유하는 경우와 허가기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 무단점유하는 경우로 구분할 수 있는바, 허가기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 무단점유하는 경우는 처음부터 권원없이 무단점유
하는 경우와는 그 계기 및 형태가 다르다고 할 것이므로, 이 경우 변상금 산정의 기준이 되는 공유재산에 대한 사용료는 공유재산법 시행령 제14조제1항에 따라 재산 평정가격을 기준으로 할 것이 아니라 같은 법 시행령 제14조제3항 및 제31조제3항에 따라 종전에 허가기간 중에 실제 납부하던 경쟁입찰에 따른 사용료와 같은 수준으로 결정되어야 한다고 보는 것이 무단점유를 방지하려는 변상금제도의 입법취지에도 부합하는 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
따라서, 공유재산법 제20조제2항에 따라 일반입찰을 통하여 공유재산의 사용ㆍ수익허가를 받았으나, 그 사용·수익허가기간이 끝난 후 무단점유하는 자에 대해서 변상금을 징수하는 경우, 그 변상금 산정기준이 되는 “공유재산에 대한 사용료”는 종전의 일반입찰에 따른 사용·수익허가기간 중에 납부한 사용료의 결정기준에 따라 산정하여야 할 것입니다.