「여객자동차 운수사업법」 제53조제1항에 따르면 여객자동차 운수사업자는 시·도지사의 인가를 받아 조합(이하 “조합”이라 한다)을 설립할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 조합은 법인으로 하며, 같은 조 제6항에 따르면 조합에 관하여 이 법에 규정된 사항 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용하고, 같은 법 제54조제1항에 따르면 조합의 정관에는 임원에 관한 사항(제6호), 해산에 관한 사항(제9호) 등이 포함되며, 같은 조 제2항에 따르면 조합의 정관을 변경하려면 시·도지사의 인가를 받아야 하고, 같은 법 제56조에 따르면 시·도지사는 조합이 제55조 각 호의 사업을 적정하게 수행하지 아니한다고 인정하면 다음 각 호의 조치 등 필요한 조치를 하도록 조합에 명할 수 있다고 하면서 각 호에서 정관의 변경(제1호), 임원의 개선(제2호), 조합의 해산(제3호)을 열거하고 있으며, 같은 법 제94조제2항제10호에서는 제56조에 따른 정관변경 등의 명령을 따르지 아니한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있습니다.
먼저, 법령해석은 문언의 일반적인 의미에 따라 이루어져야 할 것인데, 「여객자동차 운수사업법」 제56조 각 호 외의 부분의 문구를 보면 “시·도지사는 조합이 제55조 각 호의 사업을 적정하게 수행하
지 아니한다고 인정하면 다음 각 호의 조치 등 필요한 조치를 하도록 조합에 명할 수 있다”라고만 되어 있어, 조합이 각 호의 조치, 즉 어떤 특정한 행위를 직접 하는 것을 전제로 하여 규정되어 있다고 할 수 있는바, 문언상 조합이 시·도지사가 명하는 특정한 행위를 하지 아니하더라도 각 호의 조치가 이루어진 것으로 볼 수 있도록 하는 내용은 포함되어 있지 않습니다.
다음으로, 「여객자동차 운수사업법」 제94조제2항제10호의 과태료 규정을 보더라도 ①시·도지사가 명령을 하고, ②조합이 해당 명령에 따르지 않으면, ③과태료를 부과한다 라는 순차적 구조로 이루어져 있어 시·도지사 명령의 다음 단계인 조합의 행위 단계를 과태료의 대상으로 삼고 있음을 보여주는바, 만약 시·도지사가 하는 명령만으로 그 명령의 내용이 자동적으로 실현되는 것으로 본다면, 시·도지사의 명령을 따르지 아니한 자에게 과태료를 부과한다는 같은 호의 규정 자체가 성립할 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 조합의 정관에서 주무관청의 명령으로 해산 등의 효력이 발생한다고 정하고 있는 경우로서 정관에서 정한 해산사유가 발생하여 조합이 해산하는 것은 별론으로 하고, 시·도지사가 「여객자동차운수사업법」 제56조에 따라 조합에 정관의 변경, 임원의 개선 또는 조합의 해산 등의 조치
를 하도록 명하면 그 명령만으로 정관의 변경, 임원의 개선 또는 조합의 해산 등의 효력이 발생하는 것은 아닙니다.