「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제39조제1항에서는 지방자치단체의 장은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일반재산인 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물을 국유재산, 다른 지방자치단체의 공유재산 또는 사유재산과 교환할 수 있되, 다만 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함)이 적용되는 경우는 제외한다고 규정하고 있고, 한편, 「항공법」 제94조제2항 본문에서는 국토해양부장관 외의 자가 공항개발사업을 시행하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제95조제3항 전단에서는 국토해양부장관 외의 사업시행자가 실시계획을 수립한 경우에는 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 공익사업법 제4조에서는 이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다고 규정하면서 제2호에서 관계 법률에 따라 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 공항에 관한 사업을 규정하고 있습니다.
여기서 지방자치단체가 사업시행자로서 「항공법」에 따라 공항개발사업허가를 받은 경우, 지방자치단체 소유의 일반재산인 토지와 공익
사업인 공항개발사업을 위해 필요한 국가 소유의 일반재산인 토지를 「공유재산 및 물품관리법」 제39조제1항에 따라 교환할 수 있는지가 문제됩니다.
공유재산법 제39조제1항에서는 지방자치단체의 장은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일반재산인 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물을 국유재산, 다른 지방자치단체의 공유재산 또는 사유재산과 교환할 수 있도록 하면서도 공익사업법이 적용되는 경우에는 제외하도록 하고 있고, 특히 공익사업에 필요한 토지 등의 수용 및 보상에 관하여는 공익사업법에서 그 방법 및 절차를 규정하고 있는데, 공익사업법에서는 손실보상에 관하여 현금보상을 원칙으로 하면서 예외적으로 채권보상 또는 대토보상을 허용하고 있을 뿐이고, 공유재산법에 따른 교환의 방식으로 손실을 보상하는 것은 허용되지 않는다는 점(법제처 2009. 5. 29. 회신 09-0140 해석례)을 고려할 때, 공익사업을 위해 필요한 토지 등을 취득하기 위해서는 공익사업법에 따른 절차를 따라야 할 것이지 공유재산법에 따른 교환의 방식으로 취득하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이므로 지방자치단체가 교환을 통하여 취득하려는 토지가 공익사업법의 적용을 받는 경우에는 그러한 교환은 가능하지 않다고 보아야 할 것입니다.
다음으로 공항개발사업허가를 받
은 시행자가 위 사업을 위하여 취득하려는 토지와 관련하여 공익사업법이 적용되는 경우에 해당하는지를 살펴보면, 「항공법 시행령」 제27조제2항제1호에서는 법 제94조제2항에 따라 공항개발사업을 시행하려는 자는 허가신청서에 사업시행에 관한 사업계획, 사업예정지역의 위치·범위 및 시설배치계획 도면을 첨부하도록 하고 있는 점, 사업시행자는 공항개발사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업법 제3조에서 정하는 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있고(제98조제1항), 이러한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 공익사업법을 준용한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 시행자가 공항개발사업을 위한 허가를 받은 경우에는 해당 사업을 위하여 취득하려는 토지는 공익사업법이 적용되는 경우에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체가 사업시행자로서 「항공법」에 따라 공항개발사업허가를 받은 경우, 지방자치단체 소유의 일반재산인 토지와 공익사업인 공항개발사업을 위해 필요한 국가 소유의 일반재산인 토지를 공유재산법 제39조제1항에 따라 교환할 수는 없습니다.