「해상교통안전법」 제2조제38호에서는 “해상교통안전진단”이란 “해상교통안전에 영향을 미치는 다음 각 목의 사업(이하 “진단대상사업”이라 함)으로 발생할 수 있는 항행안전 위험 요인을 전문적으로 조사·측정 및 평가하는 것”으로 정의하고 있고, 같은 호 가목에서는 “수역의 설정 또는 변경”이 규정되어 있으나, “수역”이나 “수역의 설정 또는 변경”의 의미에 대하여는 별다른 정의나 개념 규정이 존재하지 아니합니다.
우선, 이 건 질의의 경우 진단대상사업인지 여부의 판단을 위하여는, 같은 법 제2조제38호에서 정한 “수역”이나 “수역의 설정 또는 변경”의 의미가 문제되는바, 진단대상사업에 해당하게 되는 경우 진단을 위한 비용이 소요되고 또한 사업 진행에 지장을 초래하여 국민의 재산권 행사 등에 제약이 될 수 있다는 점에서, 가능한 범위 내에서 대상사업을 명확하게 할 필요가 있고, 같은 법 제2조제38호에 따른 “수역의 설정 또는 변경”의 의미를 용도를 불문하고 바다의 특정 지역에 구역을 설정하는 모든 경우를 의미하는 것으로 보는 것은 지나치게 광범위한 해석으로 보이며, 더욱이 국토해양부가 이 건 진단대상사업과 관련하여 「해상교통안전진단시행지침」(고시) 제4조제1호에서 “수역의 설정 또는 변경”과 관련하여 “항로·정박지·선류장·선회장
·항계 등 수역의 설정 또는 변경”으로 고시한 바 있다는 점에서, 바다골재채취업을 수행하기 위한 특정 구역의 설정을 같은 법 제2조제38호에서 정한 “수역”이나 “수역의 설정 또는 변경”으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
이와 관련하여, 위 「해상교통안전진단시행지침」 제4조제1호는 진단사업의 구체적인 경우를 예시한 것에 지나지 않으므로 법적 구속력이 없다는 의견도 있을 수 있으나, 위 고시가 일반 국민을 구속하는지 여부는 별론으로 하더라도, 행정의 자기구속원리나 국민에 대한 신뢰보호 원칙에 기반하여 볼 때 소관부처인 국토해양부 스스로는 이 고시를 준수하여야 할 것입니다.
또한, 해상교통안전진단제도를 처음 도입한 당시 「해상교통안전법」 일부개정법률안 관련 국회 제출 보고서에도 “해상교통안전진단제도의 도입이 해상에 설치되는 시설물이 증가함에 따라 선박의 안전한 통항로를 확보하기 위하여 해상교통에 영향을 주는 항로의 설정, 해상 교량 등을 설치하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 진단기준에 따라 해상교통안전진단을 실시하도록 의무화한다”고 기재되어 있는 점도 이러한 해석을 뒷받침하는 것으로 볼 수 있습니다.
비록 2011. 12. 16. 시행되는 「해사안전법」(「해상교통안전법」이 2011. 6. 15. 법률 제10801호로
전부개정된 것) 제15조제2항에서는 사업자가 안전진단대상사업에 대하여 「항만법」, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 및 「개항질서법」 등 해양의 이용 또는 보존과 관련된 관계 법령에 따른 허가등을 받으려는 경우 해상교통안전진단의 결과를 처분기관에 제출하도록 규정함으로써, 이 건 질의와 같이 「공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률」 제23조제1항제4호에 따른 공유수면의 점용·사용허가가 의제되는 바다골재채취업의 경우 진단대상사업에 포함되는 것으로 해석될 여지를 부여하고 있으나, 이는 개정된 「해사안전법」이 시행된 이후의 문제로서, 이 건 질의와 같은 개정 전 「해상교통안전법」 해석에 있어서는 영향을 미치기 어렵습니다(개정 규정은 개정 전 현행 법령에 의할 때는 오히려 진단대상사업에 포함될 수 없다는 점에 대한 반증이 될 수도 있고, 한편으로 현행 규정의 확인적 의미를 가지는 것으로 해석될 수도 있습니다).
따라서, 선박 항행이 허용되어 선박이 오고가는 바다(공유수면)의 일정 부분을 채취구역으로 하는, 「골재채취법 시행령」 제2조의2제3호에 따른 바다골재채취업은 「해상교통안전법」 제2조제38호에 따른 진단대상사업에 해당하지 아니합니다.
※ 법령정비 권고 사항
현행 「해상교통안전법」 해석상으로는 바다골재채취업의 경우 안진단대상
사업으로 삼기 어려운바, 정책적으로 이 건 질의에서 문제되는 바와 같이 해상교통량이 많아 사고위험이 높은 지역이나 기타 안전진단이 필요한 업종이 있다고 판단되는 경우 조속히 관련 법이나 시행령 등의 개정을 통한 입법적 정비가 있어야 합니다.
또한, 개정된 「해사안전법」 역시 제15조제2항에서 사업자가 안전진단대상사업과 관련하여 근거법으로서 “「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」” 및 “ 개항질서법」 등”이라 하여 이 건 질의와 같이 공유수면에서 진행되는 바다골재채취업을 진단대상사업으로 포함시키는 것이 가능할 여지를 두는 방향으로 개정되었으나, 바다골재채취업의 경우 「공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 실제 공유수면의 점용·사용허가를 받는 것이 아니라, 같은 법 제23조제1항제4호에 따른 공유수면의 점용·사용허가가 의제된다는 점에서 또다른 해석상 논란이 제기될 수 있고, 무엇보다도 국민들에게 진단대상사업이 어떤 업종의 것인지를 명확하게 인식할 수 있는 기준 또는 업종 그 자체의 명시가 바람직하다는 점에서 관련 법이나 시행령 등의 개정을 통하여 이러한 부분에 대한 입법적 보완이 따라야 할 것입니다.