가. 질의 가에 대하여
구 「도시계획법」 제24조에 따라 행정청이 아닌 자가 도시계획사업을 시행하기 위하여는 관할시장 또는 군수의 허가를 받도록 되어 있었으나, 구 「도시계획법」이 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되면서 도시계획시설 및 도시계획시설사업에 관한 내용이 이관된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에서는 종전의 사업 허가 제도가 없어지면서 같은 법 제86조제5항에서 사업시행자 지정 제도가 도입되었습니다.
한편, 국토계획법 제88조제1항 및 제2항에 따르면 도시계획시설사업의 사업시행자는 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장(이하 “시·도지사등”이라 함)의 인가를 받아야 하는데, 이러한 실시계획에는 같은 조 제1항 및 같은 법 시행령 제97조제1항제4호에 따라 사업의 착수예정일 및 준공예정일이 포함되어야 하고, 같은 법 제88조제5항에 따라 시행기간 등을 자세히 밝히거나 첨부하여야 하며, 같은 법 시행규칙 별지 제9호 서식인 “도시계획시설사업실시계획인가신청서”에 (사업의) “시행기간”을 기재하도록 되어 있습니다.
또한, 시행자가 도시계획시설사업의 공사를 마친 때에는 같은 법 제98조제1항에 따라 공사완료보고서를 작성
하여 시·도지사나 대도시 시장의 준공검사를 받아야 합니다.
위와 같이 시·도지사등이 같은 법 제88조에 따라 도시계획시설사업 시행자가 작성한 실시계획을 인가하는 것은 시행자에게 도시계획사업을 실시할 수 있는 일종의 권한을 설정하여 주는 처분으로 볼 수 있는데(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결 참조), 이와 같이 권한을 설정하여 주면서 권한 설정 대상 행위인 도시계획시설사업을 할 수 있는 시행기간(착수예정일 및 준공예정일)을 명시하도록 하는 것은 전체로서 도시계획사업을 실시할 수 있는 권한 설정 행위의 한 부분을 이루는 것이므로, 대상 행위는 원칙적으로 인가된 사업시행 기간 동안에 사업을 행할 수 있음을 전제하고 있습니다.
그러므로, 당초 인가 내용과 달리 준공예정일 등 사업시행기간에 변경이 생기게 되는 경우 미리 같은 법 제88조제4항에 따라 실시계획변경 인가를 받아 변경되는 기간 중에 사업을 시행할 수 있는 권한을 추가로 받을 수 있도록 하고 있고, 실시계획 변경인가의 경우 원칙적으로 신규인가와 같이 같은 법 제90조제1항에 따른 공고 및 열람 절차를 거쳐야 하나, 예외적으로 같은 법 시행령 제99조제2항을 두어 단순한 준공예정일의 변경 등의 경우에는 절차상 위 공고 및 열람절차를 거치지 아니할 수
있도록 하고 있습니다.
결국, 사업시행자는 당초 인가받은 실시계획에서 사업시행기간으로 정하여진 기간 동안 사업을 시행할 수 있는 권한을 부여받은 것으로서, 이러한 사업시행기간이 지난 경우, 즉, 준공예정일이 도과된 경우에는 그 전에 별도의 변경인가를 받지 아니하는 한 더 이상 사업을 진행할 수 있는 권한이 없다고 할 것입니다.
비록 도시계획시설(시장) 사업 대부분이 완료되었으나 세부시설의 일부에 대한 마무리공사를 완료하지 못한 경우라고 하더라도, 그러한 이유만으로 이를 달리 볼 근거는 없다고 할 것입니다.
따라서, 이 사안의 경우 사업의 계속 진행과 관련하여서는, 사업시행자는 이미 받은 실시계획 인가의 효력이 상실하므로 완공 때까지 계속 사업을 진행하기 위하여는 새로이 실시계획 인가를 받아야 한다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이, 공사가 완료되기 전에 인가된 실시계획에 포함되어 있는 사업시행기간이 지난 경우, 즉 준공예정일이 도과된 경우 사업의 계속 진행과 관련하여서는 실시계획 인가의 효력이 상실하였다고 볼 것이므로, 계속 사업을 시행하기 위하여는 새로이 실시계획 인가를 받아야 합니다.
그리고, 국토계획법 제88조제4항에 따른 실시계획 변경인가는 유효한
실시계획의 변경을 전제하고 있으므로, 이미 당초의 실시계획 인가가 실효된 경우에는 실시계획 변경인가 자체가 가능하지 않다고 할 것입니다.
다만, 실무상 사업시행자의 편의 및 원활한 사업 진행을 위하여 실시계획 변경인가의 형식으로 변경인가를 하는 경우가 있는바, 이 경우 비록 형식은 변경인가의 형식을 취하였다 하더라도, 이미 실효된 당초의 실시계획의 인가가 효력을 회복하여 소급적으로 유효하게 되는 것으로 보기는 어렵고, 이러한 도시계획사업의 실시계획 변경인가는 시행자에게 도시계획사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초의 인가와 다를 바 없으므로, 도시계획사업의 실시계획인가고시에 정해진 사업시행기간 경과 후에 이루어진 변경인가고시도 그것이 “새로운 인가”로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있는 것으로 볼 수 있을 뿐입니다(대법원 1991. 11. 26. 선고 90누9971 판결, 2000. 10. 13. 선고 2000두5142 판결 등 참조).
따라서, 이 사안의 경우 사업시행자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조제4항에 따른 실시계획변경인가를 받을 수 없고, 참고로, 실무상 행하여지는 실시계획 변경인가는 새로운 인가로서의 요건을 갖춘 경우 “새로운 인가”로서의 효과가 있을 뿐이라고
할 것입니다.