「도로법」 제49조제1항에 따르면 관리청은 도로 구조의 손궤 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여 도로경계선으로부터 20미터를 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 접도구역으로 지정할 수 있고, 그 위임을 받아 「도로법 시행령」 제46조제1항에서는 관리청이 「도로법」 제49조제1항에 따라 접도구역을 지정하는 때에는 도로경계선으로부터 5미터를 초과하지 아니하는 범위에서 지정하여야 하고, 다만, 접도구역의 지정이 필요하지 아니하다고 인정되는 지역으로서 국토해양부령으로 정하는 지역(제2호)에 대하여는 접도구역을 지정하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임을 받아 「도로법 시행규칙」 제28조에서는 “국토해양부령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 관리청이 교통 등에 대한 위험이 없다고 인정하는 지역을 말한다고 하면서 제2호에서 해당 지역의 일반국도·지방도 또는 군도의 폭 및 구조 등이 인접한 도시지역(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역을 말하며, 이하 같음)의 도로의 폭 및 구조 등과 유사하게 정비된 지역으로서 그 도시지역으로부터 1킬로미터 이내에 있는 지역 중 주민의 집단적 생활근거지로 이용되는 지역을 규정하고 있습니다.
그
런데, 「도로법 시행규칙」 제28조제2호에 따라 접도구역을 지정하지 아니하는 경우에 도시지역으로부터 1킬로미터 이내에 있는 지역이란 그 지역에 설치된 도로가 도시지역에 걸쳐 있을 필요 없이 도시지역의 경계로부터 1킬로미터 이내에 있어야 하는 것을 의미하는지 아니면 인접 도시지역에 해당 도로가 걸쳐 있으면서 그 도시지역의 경계로부터 그 도로를 따라 1킬로미터 이내에 있는 지역을 의미하는 것인지가 문제됩니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는바, 「도로법 시행규칙」 제28조제2호에 해당하여 접도구역을 지정하지 아니할 수 있는 지역이 되기 위해서는 ①해당 지역의 일반국도·지방도 또는 군도의 폭 및 구조 등이 인접한 도시지역의 도로의 폭 및 구조 등과 유사하게 정비된 지역일 것, ②해당 지역이 그 도시지역으로부터 1킬로미터 이내에 있는 지역일 것, ③그 지역이 주민의 집단적 생활근거지로 이용되는 지역일 것, ④관리청이 교통 등에 대한 위험이 없다고 인정하는 지역일 것이라는 요건을 갖추어야 할 것인데, 접도구역은 도로를 기준으로 지정되는 것이므로, 위 요건 중에 해당 지역이 그 도시지역으로부터 1킬로미터 이내에 있는 지역이란 접도구역을 지
정하지 아니할 수 있는 해당 지역에 설치된 도로가 도시지역의 경계로부터 1킬로미터 이내에 있어야 하는 것을 의미한다고 보는 것이 법령의 문언에 충실한 해석이라고 할 것입니다.
그리고, 「도로법 시행규칙」 제28조제2호는 해당 지역의 도로의 폭 및 구조 등이 인접한 도시지역의 도로의 폭 및 구조 등과 유사하게 정비된 지역으로서 해당 지역이 그 도시지역으로부터 1킬로미터 이내에 있는 지역의 경우에는 접도구역의 지정이 제외되는 도시지역과 사실상 동일하게 취급함으로써 도로 주변에 거주하는 주민들의 편익을 확대하려는 취지로 보이고, 해당 지역의 도로가 도시지역에 걸쳐 있는 지역과 걸쳐 있지 않은 지역을 구분하여 달리 보아야 할 타당한 근거도 없으므로, 해당 지역의 도로가 도시지역에 걸쳐 있는 경우뿐만 아니라 그 도로가 도시지역에 걸쳐 있지 않더라도 도시지역으로부터 1킬로미터 이내에 있기만 하면 접도구역으로 지정되지 아니할 수 있는 지역에 포함된다고 해석하는 것이 위와 같은 접도구역의 지정을 제외한 취지에 부합한다 할 것입니다.
따라서, 「도로법 시행규칙」 제28조제2호에 따라 접도구역을 지정하지 아니하는 경우에 도시지역으로부터 1킬로미터 이내에 있는 지역이란 그 지역에 설치된 도로가 도시지역에 걸쳐 있을 필요 없이 도시지역의 경계로부터
1킬로미터 이내에 있어야 하는 것을 의미한다고 할 것입니다.