구 「개발이익환수에 관한 법률」(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 개발이익환수법”이라 함) 제2조에 따르면 “개발이익”이란 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회?경제적 요인에 따라 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말하고(제1호), “개발부담금”이란 개발이익 중 같은 법에 따라 국가가 부과?징수하는 금액을 말하며(제4호), 같은 법 제3조에 따르면 국가는 같은 법 제5조에 따른 개발부담금 부과대상사업이 시행되는 지역에서 발생되는 개발이익을 같은 법이 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수하여야 하고, 같은 법 제5조제1항제1호에서는 개발부담금의 부과대상인 개발사업의 하나로 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함하며, 이하 같음)을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서 개발사업의 범위 및 규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 함에 따라 구 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」(2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 개발이익환수법 시행령”이라 함) 제4조 및 별표 1 제1호에서는 개발부담금 부과 대상인 택지개발사업의 하나로 구 「주택건설촉진법」(2003. 5. 29. 법률 제6916호 「주택법」으로 전부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 주택건설촉진법” 이라 함)에 따른 “대지조성사업 및 주택건설사업”을 규정하고 있습니다.
한편, 구 주택건설촉진법 제33조제1항(「주택법」 제16조제1항과 동일함) 본문에 따르면 20세대(단독주택, 공동주택의 경우)이상의 주택건설사업 또는 1만제곱미터 이상의 대지조성사업을 시행하고자 하는 자는 시?도지사 등에게 그 사업계획승인을 받아야 하는바, 이 사안에서는 지방자치단체가 공유수면법에 따라 공유수면을 매립하여 대지조성을 완료한 토지를 사업자가 매입한 후 2006. 12. 15. 전에 사업계획 승인을 받아 주택건설사업을 시행하는 경우가 구 개발이익환수법령에 따른 개발부담금 부과대상에 해당하는지가 문제됩니다.
살피건대, 구 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호에서 개발부담금의 부과대상으로 규정한 구 주택건설촉진법에 따른 “대지조성사업 및 주택건설사업”은 구 주택건설촉진법의 적용대상인 일정 면적 이상의 대지조성사업이나 같은 면적의 대지조성과 함께 시행되는 주택건설사업의 경우는 물론 대지조성면적이 구 주택건설촉진법의 적용대상 이하인 경우에도 그 대지조성과 함께 시행되는 주택건설의 규모가 주택법에 의한 사업계획승인의 대상에 해당하는 경우에는 그 주택건설사업도 개발부담금 부과대상사업에 포함된다는 의미라고 할 것입니다(대법원 2001. 10. 23. 선고, 99두8770 판결, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008두3968판결 참조).
즉, 구 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호에 따라 개발부담금의 부과대상이 되는 주택건설사업은 「주택법」의 적용을 받는 대지조성사업의 면적에 관계 없이 반드시 그 대지조성사업과 함께 시행되어야 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체가 공유수면법에 따라 공유수면을 매립하여 대지조성을 완료한 토지를 사업자가 매입한 후, 2006. 12. 15. 전에 「주택법」에 따른 주택건설 사업계획승인을 받아 주택건설사업을 시행한 경우에는 구 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호에 따른 개발부담금 부과대상에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「개발이익환수에 관한 법률 시행령」(이하 “개발이익환수법 시행령”이라 함) 별표 1 제1호에서는 개발부담금 부과 대상인 택지개발사업의 하나로 「주택법」에 따른 “대지조성사업 또는 주택건설사업”을 규정하되, 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업,「도시개발법」에 따른 도시개발사업, 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 제2조제3호가목에 따른 보금자리주택지구조성사업 및 그 밖에 개발부담금 부과대상사업의 시행(이하 “토지개발사업시행”이라 함)으로 조성이 끝난 토지나 해당 주택건설사업과 동시에 이루어지는 토지개발사업시행으로 조성되는 토지에서 시행하는 주택건설사업은 제외한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 지방자치단체가 공유수면법에 따라 공유수면을 매립하여 대지조성을 완료한 토지를 사업자가 매입한 후 2006. 12. 15. 이후에 사업계획승인을 받아 주택건설사업을 시행하는 경우가 개발이익환수법령에 따른 개발부담금 부과대상에 해당하는지가 문제됩니다.
먼저, 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호는 문언에 비추어 볼 때 「주택법」에 따른 대지조성사업 또는 주택건설사업을 각각 독립적이고 개별적인 개발부담금의 부과대상 사업으로 하되, 다만, 개발부담금 부과대상인 토지개발사업에 따라 대지조성이 완료된 토지나 해당 토지개발사업과 동시에 시행되는 주택건설사업에 대해서는 개발부담금의 중복 부과를 방지하기 위하여 토지개발사업에 대해서만 개발부담금을 부과하고 주택건설사업에 대해서는 그 부과대상에서 제외함으로써 사업자의 경제적 부담을 완화하려는 규정으로 보아야 할 것입니다(법제처 09-0058, 2009. 3. 24. 해석례 참조).
또한, 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호의 규정은 종전에 “대지조성사업 및 주택건설사업”으로 되어 있던 것을 「주택법」에 따른 “대지조성사업 또는 주택건설사업(토지개발사업시행으로 조성이 완료된 토지나 해당 주택건설사업과 동시에 이루어지는 토지개발사업시행으로 조성되는 토지에서 시행하는 주택건설사업은 제외함)”으로 개정한 것인바, 이는 「주택법」에 따른 주택건설사업만으로도 지가상승의 요인이 되고 있는 현실을 고려하여 「주택법」에 따른 주택건설사업을 독립적인 개발부담금의 부과대상사업으로 규정함으로써 해당 주택건설사업이 이루어지는 토지가 개발부담금의 부과대상이 아닌 사업으로 조성된 토지인 경우에는 해당 주택건설사업에 따른 개발이익에 대해서는 개발부담금을 부과할 수 있도록 한 것으로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안의 주택건설사업이 시행된 토지는 공유수면법에 따라 대지조성이 완료된 것으로서 개발이익환수법 시행령 별표 1에 따른 개발부담금 부과대상에 해당하지 아니하나, 해당 토지를 매입한 후 「주택법」에 따른 주택건설 사업계획승인을 받아 주택건설사업을 시행한 경우에는 해당 주택건설사업 자체가 독립적으로 개발부담금의 부과대상에 해당한다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체가 공유수면법에 따라 공유수면을 매립하여 대지조성을 완료한 토지를 사업자가 매입한 후, 2006. 12. 15. 이후에 「주택법」 제16조제1항에 따른 주택건설 사업계획승인을 받아 주택건설사업을 시행하는 경우는 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호에 따른 개발부담금 부과대상에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
개발이익환수법 제5조제1항제1호 및 같은 법 시행령 별표 1 제1호의 법령상 표현이 모호하여 개발부담금 부과대상에 대한 해석상 혼란을 야기하고 있으므로 별도의 입법적 조치가 검토될 필요가 있습니다.
※ 해당 법령해석례가 회신된 이후 개발이익환수법 제5조제1항제1호 및 같은 법 시행령 별표 1 제1호나목과 관련된 유사한 해석을 진행하면서 법령해석심의위원회의 심의를 거쳐 판단이 변경되었으므로, 자세한 내용은 법제처 법령해석례(20-0204)를 참고하여 주시기 바랍니다.