「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제2조제1호에서는 “박람회 관련시설”을 박람회 개최를 위하여 조성되거나 조성된 공작물 또는 시설 등으로서 박람회 직접시설, 박람회 지원시설 및 박람회 사후활용시설을 말하는 것으로 정의하고 있는바, 같은 조 제2호 및 제3호에서는 “박람회 직접시설”을 박람회장 조성사업구역에 조성되는 국가관, 국제기구관 등의 전시시설, 상업시설ㆍ편의시설 등의 전시지원시설, 전기ㆍ정보통신시설 등의 기반시설 등을 의미하는 것으로, “박람회 지원시설”을 박람회 지원시설구역에 조성되는 관광사업시설, 박람회의 주제와 관련된 연구 및 제조시설, 체험시설 등으로 구분하여 규정하고 있습니다.
먼저, 박람회 직접시설과 관련된 규정들을 살펴보면, 「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제4조에서 박람회의 준비 및 성공적인 개최 등을 위하여 국토해양부장관의 인가를 받아 재단법인으로 설립되는 2012여수세계박람회조직위원회(이하 “조직위원회”라 함)가 같은 법 제25조에 따라 조성사업구역을 포함한 박람회 직접시설사업에 관한 계획을 수립하여 승인을 요청하면, 국토해양부장관은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 등을 거쳐 위 계획을 승인하고 관보에 고시하며 같은 법 제28조에 따라 조성사업구역도 지정ㆍ고시하게 되어 있고
, 같은 법 제30조 및 제31조에 따라 박람회 직접시설사업을 시행하는 자는 실시계획을 작성하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 하며, 박람회 직접시설사업의 전부 또는 일부를 끝냈을 때에는 같은 법 제35조에서 준용하는 「항만법」 제61조에 따라 국토해양부장관의 준공확인을 받아야 합니다.
다음으로, 박람회 지원시설과 관련된 규정들을 살펴보면, 「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제37조에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 박람회 지원시설사업을 추진하려는 경우 박람회 지원시설구역 운영계획을 작성하여 국토해양부장관에게 박람회 지원시설구역의 지정을 신청하여야 하고, 국토해양부장관은 박람회 지원시설구역을 지정한 때에는 그 내용을 관보에 고시하며, 같은 법 제40조에서는 박람회 지원시설구역의 지정 고시가 있은 때에는 박람회 지원시설구역 운영계획 승인을 받은 것으로 보고 있는바, 시ㆍ도지사는 같은 법 제41조제1항에 따라 박람회 지원시설사업을 직접 시행하거나 사업시행자를 지정하여 시행할 수 있도록 하며, 같은 법 제42조에서 사업시행자는 박람회 지원시설구역 운영계획의 승인이 있는 경우 지원시설사업의 규모와 내용, 사업기간, 재원조달계획 등을 포함한 사업계획서를 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받도록 하고 있으나, 사업시행자가 박람회 지원시설사업의 전부
또는 일부를 끝낸 경우 준공확인에 대한 규정이 없어 누가 준공확인을 하여야 하는지가 문제됩니다.
살피건대, 행정청의 권한은 「정부조직법」을 비롯한 각 개별법에서 정한 범위에서 행사되어야 하는바, 이와 같은 행정권한 법정주의 원칙상 권한 없는 자의 행정행위는 위법할 뿐만 아니라, 경우에 따라서는 무효에까지 이르게 되므로(대법원 1991. 10. 11. 91누3338 판결, 대법원 1984. 10. 10. 84누463 판결 및 광주고법 2002. 12. 5. 2002누1730 판결 등 참조), 행위 주체에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것이고, 법률에 규정되어 있지 아니한 사항을 유추ㆍ확장하여 해석하여서는 안된다고 할 것입니다.
즉, 개별법에 각각의 행위나 사업에 대한 준공검사 주체 등이 규정되어 있는데도 불구하고 박람회 지원시설사업으로서 사업계획 승인권자인 시ㆍ도지사가 준공확인을 하려면 이에 대한 명시적인 권한 규정이 있어야 할 것이고, 그러한 규정이 없는 경우라면 사업계획 승인권자라고 하여 법에 규정되지 않은 준공확인과 이에 따르는 준공고시, 준공확인증명서 발급 등을 할 수는 없다고 하겠습니다.
아울러, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다
른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하고(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결 참조), 행위 주체가 명시적으로 규정되어 있지 아니한 경우에는 일반법에 따라 판단하여야 할 것이므로(법제처 2007. 9. 14. 회신 07-0235 회신례 참조), 「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」에 시ㆍ도지사가 박람회 지원시설사업의 준공확인을 하도록 하고 사업계획 승인 시 의제된 인ㆍ허가등의 사업에 대해서도 준공검사 또는 준공인가 등을 받은 것으로 보도록 하는 규정이 있으면 이에 따르겠지만, 그러한 규정이 없다면 각각의 사업이나 행위에 대하여 일반적으로 규정하고 있는 각각의 개별법에 따라 준공검사 등을 받아야 할 것입니다.
그런데, 위에서 살펴본 바와 같이 박람회 지원시설사업의 경우 박람회 직접시설사업과는 달리 사업시행자가 사업의 전부 또는 일부를 끝낸 경우 그에 관한 준공확인에 대하여 「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」에 직접 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 박람회 직접시설사업의 전부 또는 일부를 끝낸 경우 「항만법」의 관련 규정을 준용하도록 하고 있는 「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제35조를 준용한다는
규정 역시 두고 있지 않으므로, 결국 박람회 지원시설사업의 준공확인에 대하여는 각각의 개별법에서 정하고 있는 바에 따라 처리할 수밖에 없다고 할 것입니다.
따라서, 박람회 지원시설사업의 전부 또는 일부가 끝난 때에는 해당 사업을 규정하고 있는 각각의 개별법에 따라 준공확인을 하여야 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
박람회 직접시설사업과는 달리, 지원시설사업의 경우에는 「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」에 준공확인에 관한 사항이 규정되어 있지 아니하여 준공확인 주체 및 절차에 관한 논란이 있으므로, 소관 부처는 지원시설사업에 관한 규정을 전반적으로 검토하여 준공확인 주체를 누구로 할 것인지, 어떠한 절차와 방법으로 할 것인지 등을 명확하게 규정하여야 할 것입니다.