「식품위생법」 제7조제1항에서는 식품의약품안전청장은 국민보건을 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물에 관한 제조·가공·사용·조리·보존 방법에 관한 기준 및 성분에 관한 규격을 정하여 고시한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항에 따라 기준과 규격이 정하여진 식품 또는 식품첨가물은 그 기준에 따라 제조·수입·가공·사용·조리·보존하여야 하며, 그 기준과 규격에 맞지 아니하는 식품 또는 식품첨가물은 판매하거나 판매할 목적으로 제조·수입·가공·사용·조리·저장·소분·운반·보존 또는 진열하여서는 아니 된다고 규정하고 있는데, 같은 법 제76조제1항제제1호에서는 식품의약품안전청장 또는 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 영업자가 같은 법 제7조제4항을 위반하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 품목 또는 품목류에 대하여 기간을 정하여 6개월 이내의 제조정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반 행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
관련 규정의 위임에 따라, 「식품위생법 시행규칙」 별표 23 Ⅰ. 일반기준 제1호에서는 둘 이상의 위반행위가 적발된 경우로서 위반행위가 한 품목 또는 품목류(
식품등의 기준 및 규격 중 같은 기준 및 규격을 적용받아 제조·가공되는 모든 품목을 말하며, 이하 같음)에 대하여 품목 또는 품목류 제조정지에만 해당하는 경우에는 가장 중한 정지처분 기간에 나머지 각각의 정지처분 기간의 2분의 1을 더하여 처분한다고 규정하고 있고, 제3호에서는 같은 날 제조한 같은 품목에 대하여 같은 위반사항(「식품위생법」 제7조제4항 위반행위의 경우에는 식품등의 기준과 규격에 따른 같은 기준 및 규격의 항목을 위반한 것을 말함)이 적발된 경우에는 같은 위반행위로 본다고 규정하고 있으며, 같은 표 Ⅱ. 개별기준 1. 식품제조·가공업 등의 제4호자목에서는 대장균, 대장균군, 일반세균 또는 세균발육 기준을 위반한 것은 1차 위반시 품목제조정지 15일과 해당 제품을 폐기한다고 규정하고 있습니다.
살피건대, 「식품위생법 시행규칙」 별표 23은 행정청이 행정처분을 함에 있어 자의성을 배제하고 형평성을 보장하며 일반 국민의 행정처분에 대한 예측가능성을 높이기 위하여 법률의 위반사항을 구체적으로 열거하고 각 위반사항에 따른 행정처분 기준을 세부적으로 규정한 것인바, 개별기준의 각 호 또는 각 목에 하나의 위반행위를 규정하고 그에 따라 행정처분기준이 대응할 수 있도록 규정하는 것이 통상적인 입법례라 할 것이므로, 일반기준에서 말하는
위반행위가 둘 이상인 경우란 개별기준 각 호 또는 각 목에 규정된 위반사항을 달리하는 경우를 의미한다 할 것이며, 그렇다면 이 사안의 경우에도 같은 표 Ⅱ. 개별기준 1. 식품제조·가공업 등의 제4호자목은 「식품위생법」 제7조제4항을 위반한 경우로서 국민건강상의 위해정도가 유사한 세균 등에 관한 사항을 예시로서 열거한 것일 뿐, 같은 날 제조한 같은 제품에서 대장균군과 일반세균이 기준치를 초과하여 동시에 검출되었다 하더라도, 식품제조업자는 같은 표 Ⅱ. 개별기준 1. 식품제조·가공업 등의 제4호자목만을 위반한 것으로서, 하나의 위반행위만이 존재한다 할 것입니다.
또한, 이 사안과 같이 같은 호 또는 같은 목에 여러 항목이 열거되어 있는 경우, 열거된 항목을 각각 위반하는 경우에 하나의 위반행위로 보지 않고 각각 별도의 위반행위를 구성한다고 해석한다면, 같은 날 제조한 같은 제품이 우연히 같은 호 또는 같은 목에 열거된 모든 항목의 기준을 위반한 경우, 제품제조라는 하나의 행위로 인하여 행정처분이 지나치게 가중되는 문제점이 있어 식품제조업자 등에게 불합리한 결과를 초래할 수 있는바, 만약 대장균군 기준치 초과와 일반세균 기준치 초과를 별도의 위반행위로 보고자 하는 것이 입법자의 취지라면, 별도의 호와 목으로 구분하여 명확하게 규정하는 것이
합리적이라 할 것입니다.
아울러, 「식품위생법 시행규칙」 별표 23 Ⅰ. 일반기준 제5호 단서에서는 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 식품등에 이물이 혼입되어 위반한 경우에는 같은 품목에서 같은 종류의 재질의 이물이 발견된 경우에 적용한다고 규정하고 있는데, 해당 규정의 취지는 원칙적으로 같은 표 Ⅱ. 개별기준 1. 식품제조·가공업 등의 제4호파목1)부터 3)까지의 규정이 기생충 및 그 알, 금속, 유리의 혼입과 같이 이물의 종류를 같은 항목에서 나열하고 있고, 제품에서 금속이 혼입되어 1차 행정처분을 받은 후 최근 1년간 다시 유리가 혼입된 것이 발견된다면 하나의 항목에 열거되어 있으므로, 2차 위반으로 보아 가중처분을 해야 할 것이나, 예외적으로 같은 종류의 금속의 혼입이 아니라면 별개의 위반행위로 보아 1차 처분을 하려는 것으로서, 개별기준의 같은 호 같은 목에 열거되어 있는 사항이라 하더라도 예외적으로 각각 별개의 위반행위로 보겠다는 것인바, 이와 같이 명시적으로 예외규정을 두지 않는 이상, 이 사안과 같이 개별기준의 같은 호 같은 목에 열거되어 있는 사항을 위반한 경우라면 하나의 위반행위로 보는 것이 법체계에 맞는 해석이라 할 것입니다.
따라서, 식품제조업자가 같은 날 제조한 같은 제품에서 대장균군과 일반세균이
기준치를 초과하여 검출된 경우로서 1차 위반에 해당하는 경우, 이는 하나의 위반행위로 보아 품목제조정지 15일 처분을 하여야 할 것입니다.