「지방자치법」 제15조에서는 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구(이하 “조례제정 등 청구”라 함)할 수 있다고 규정함에 따라, 같은 법 시행령 제16조제4항에서는 지방자치단체의 장은 청구인명부에 적힌 서명이 정당한 서명자가 아니거나 누구의 서명인가를 확인하기 어려우면 같은 법 시행령 제28조에 따른 조례·규칙심의회(이하 “조례·규칙심의회”라 함) 심의를 거쳐 서명을 무효로 결정하도록 하고, 같은 법 시행령 제16조제5항에서는 청구인명부의 서명에 관한 이의신청에 대하여 심사ㆍ결정을 하려는 경우에도 조례ㆍ규칙심의회의 심의를 거치도록 하며, 같은 법 시행령 제17조에서는 지방자치단체의 장이 조례제정 등 청구를 수리하거나 각하하려는 경우에도 조례·규칙심의회의 심의를 거치도록 하고 있는바, 같은 법 시행령 제28조에서는 지방자치단체의 장이 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 이를 심의ㆍ의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 조례ㆍ규칙심의회를 두도록 하고, 같은 조 제2항제3호에서는 조례ㆍ규칙심의회의 심의ㆍ의결사항으로 주민의 조례제정 등 청구를 받은 경우 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건에 관한 사항을 규
정하고 있습니다.
한편, 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “지방교육자치법”이라 함) 제3조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 함)에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한 「지방자치법」의 관련 규정을 준용한다고 하고, 같은 법 제18조 및 제20조에서는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 교육감을 두고 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항과 교육규칙의 제정에 관한 사항 등의 사무를 관장하도록 하면서, 같은 법 시행령 제2조에서는 시ㆍ도 교육감이 교육ㆍ학예에 관한 조례안을 교육위원회에 제출하거나 교육규칙을 제정ㆍ개정 또는 폐지하려는 경우에 이를 심의하기 위하여 교육감 소속으로 법제심의위원회를 두도록 하고 있습니다.
이와 같이 지방교육자치법령에는 「지방자치법」 제15조와 같은 주민의 조례제정 등 청구에 관한 사항이 전혀 규정되어 있지 않고, 법제심의위원회의 심의 사항으로 주민의 조례제정 등 청구와 관련된 사항을 규정하고 있지 아니하나, 「지방자치법」과 지방교육자치법의 규정을 종합하면 교육ㆍ학예에 관한 사항에 대해서는 지방교육자치법이 우선 적용되고 그 밖의
사항에 대해서는 「지방자치법」이 보충적으로 적용되는바, 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등 청구 관련 사무도 교육ㆍ학예에 관한 사무이므로 지방교육자치법에 명시적인 규정이 없어도 주민은 「지방자치법」 제15조에 따라 교육감에게 교육ㆍ학예에 관한 조례제정 등 청구를 할 수 있다고 하겠습니다.
그리고, 일반적으로 법령에서 “준용”이란 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”한다는 의미라고 할 수 있으므로(법제처 2011. 10. 27. 회신 11-0492 회신례, 법제처 2008. 4. 10. 회신 09-0052 회신례 등 참조), 교육감은 주민의 조례 제정 등 청구와 관련한 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건에 관한 사항에 관하여 「지방자치법」의 관련 규정을 준용할 수 있다고 할 것이며, 지방교육자치법 시행령 제2조에 따른 법제심의위원회는 지방자치법 시행령 제28조에 따른 조례ㆍ규칙심의회와 유사한 기능을 수행한다고 볼 수 있고 심의 내용을 한정적으로 나열한 것으로 보기 어려우므로 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등 청구에 대하여 심의할 수 있을 것입니다(법제처 2010. 9. 13. 회신 10-0270 회신례 참조).
이 사안에서는 이러한 법제심의위원회가 교육ㆍ학예에 관한
주민의 조례제정 등 청구와 관련된 사항을 심의하려는 경우 그 위원 구성을 어떻게 하여야 하는지가 문제되는바, 먼저 2006. 6. 29. 대통령령 제19566호로 일부 개정된 「지방자치법 시행령」의 개정이유 등을 살펴보면, “주민의 조례 제정ㆍ개폐 청구에 있어서의 청구요건 등을 심의하는 조례ㆍ규칙심의회가 당해 지방자치단체의 집행부 공무원으로만 구성되어 객관성에 논란이 있으므로 그 경우에는 변호사ㆍ대학교수 등 지방자치에 관한 경험과 학식이 풍부한 자 중에서 당해 지방자치단체의 장이 위촉하는 위원을 5인 이상 포함하도록” 하기 위하여 특별히 「지방자치법 시행령」 제10조의19제3항 단서(현행 제28조제3항 단서)를 신설한 것으로 보입니다.
이와 관련하여, 지방교육자치법 시행령 제2조 및 그 위임을 받아 규정된 「교육ㆍ학예에 관한 법제사무처리 규칙」 등은 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등 청구와 관련된 사항을 심의하는 경우를 예정하고 규정한 것이라고 보기 어렵고, 법제심의위원회가 당초 설치된 목적인 “시ㆍ도 교육감이 교육ㆍ학예에 관한 조례안을 교육위원회에 제출하거나 교육규칙을 제정ㆍ개정 또는 폐지하려는 경우 이를 심의”하는 일반적인 경우를 상정한 것이라고 할 것이므로, 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등 청구에 관한 법제심의위원회 구성
에 대해서는 지방교육자치법령에서 정한 것이 없다고 보아야 할 것이고, 법제심의위원회가 지방자치법령의 관련 규정을 준용하여 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등 청구와 관련된 사항을 심의할 수 있다고 본다면, 이러한 기능과 관련된 지방자치법령상의 위원 구성에 관한 규정까지 함께 준용된다고 보는 것이 타당합니다.
아울러, 지방교육자치법 제3조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한 「지방자치법」의 관련 규정을 “준용”한다고 그 준용 범위를 폭넓게 규정하고 있어 「지방자치법」 제15조 등을 준용하여 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등 청구를 인정하고, 이러한 청구를 받은 경우 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건에 관한 사항을 법제심의위원회로 하여금 심의할 수 있도록 조례ㆍ규칙심의회의 심의ㆍ의결 사항에 관한 지방자치법령의 규정을 준용하였다면(법제처 2010. 9. 13. 회신 10-0270 회신례 참조), 위원 구성상 객관성 논란을 불식시키기 위하여 집행부 공무원 외의 외부 인사도 조례ㆍ규칙심의회에 포함되도록 한 목적이 제대로 달성될 수 있도록 한 「지방자치법 시행령」 제28조제3항 단서까지 준용하여야 할 것입니다.
따라서, 교육감이 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구를 받은 경우 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건에 관한 사항을 심의하기 위하여 「지방교육자치에 관한 법률 시행령」 제2조에 따른 법제심의위원회를 구성하려면 「지방자치법 시행령」 제28조제3항 단서를 준용하여 위촉 위원을 5명 이상 포함하여야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
「지방교육자치에 관한 법률」 제3조 등에 따라 교육ㆍ학예 분야에 대한 주민의 조례제정 등 청구를 인정하고, 이에 대한 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건 등을 법제심의위원회의 심의사항으로 하는 한편, 그 구성에 대한 사항까지도 지방자치법령이 준용된다고 해석된다고 할 것이나, 주민의 조례제정 등 청구는 이해관계자 간에 민감한 사항들이 있을 수 있으므로 이에 대한 근거를 직접 「지방교육자치에 관한 법률」에 마련할 필요가 있을 뿐만 아니라, 법제심의위원회의 심의 사항 및 그 구성에 대해서도 지방교육자치에 관한 법령에서 규정하여 주민의 조례제정 등 청구권을 보장하고 이에 대한 원활한 운영을 도모하여야 할 것입니다.