우선, 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라고 함) 제3조 및 제4조에서는 도시·주거환경정비기본계획과 정비계획의 수립, 정비구역지정 및 변경지정에 대한 절차를 규정하고 있는데, 이와 같이 도시정비법에서 규정된 절차에 따라 도시·주거환경정비기본계획과 정비계획을 수립하고, 정비구역지정 및 변경지정의 신청을 받아 정비구역지정과 변경지정을 하도록 하는 것은 체계적이고 효율적으로 정비사업을 추진하여 무분별한 정비사업을 방지하고자 하는 것으로 볼 수 있습니다.
그런데, 도시정비법령에서는 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에 변경지정 없이도 당초 정비계획의 내용과 달리 정비사업을 추진할 수 있게 하는 예외규정을 두고 있지 않으므로 정비계획의 내용을 변경하고자 한다면 변경지정이 필요하다고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안에서 A정비구역안의 주택(아파트)재건축사업을 추진하기 위하여 구성되어 시장·군수의 승인을 얻은 추진위원회(이하 “A추진위원회”라 함)가 인근 B정비구역안의 주택(아파트)재건축사업을 추진하기 위하여 구성되어 시장·군수의 승인을 얻은 추진위원회(이하 “B추진위원회”라 함)와 함께 주택재건축사업을 추진하기 위한 일환으로 도시정비법 제14조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제22조에 따른 조합설립의 추진을 위한
토지등소유자의 동의서(이하 “재건축추진조합설립동의서”라 함)를 징구하여 하나의 조합을 설립하려는 것은 당초 지정된 A정비구역과 B정비구역을 통합하여 주택재건축사업을 추진하려는 것으로, 사실상 정비구역의 변경을 가져오는 것이므로 우선 도시정비법 제4조에 따른 시·도지사 또는 대도시 시장의 정비구역의 변경지정이 필요할 것입니다.
한편, 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 도시정비법 제13조에 따라 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고(제1항), 이러한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻도록 하고 있는데(제2항), 이 때의 조합과 추진위원회는 지정된 정비구역 안에서 (정비구역별로) 정비사업을 시행하는 시행자로서의 조합과 이러한 조합의 설립 등 사업추진 준비를 하는 주체로서의 추진위원회를 의미하는 것이라 할 수 있습니다.
이에 따르면, A추진위원회와 B추진위원회는 당초 지정된 정비구역의 범위 안에서 재건축사업을 시행할 조합을 설립하기 위하여 해당
정비구역의 토지등소유자의 동의를 얻어 구성되어 시장·군수의 승인을 받은 것에 불과하므로 하나의 조합이 A·B정비구역에서 재건축사업을 진행할 필요성이 있다는 사유만으로 아무런 법적 근거 없이 A추진위원회와 B추진위원회가 공동 명의로 재건축조합설립동의서를 토지등소유자에게 징구하는 등 A·B정비구역의 조합설립의 추진업무를 할 수는 없습니다.
만약, A추진위원회 및 B추진위원회가 하나의 조합설립을 위한 추진업무를 할 수 있다고 한다면 도시정비법 제4조의 정비구역 지정 및 변경지정을 규정한 취지가 몰각되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 도시정비법 제13조 등에서 예정하고 있는 추진위원회의 권한을 넘어서는 것이 됩니다.
그러므로, A추진위원회 및 B추진위원회가 하나의 조합을 설립하기 위하여 재건축조합설립동의서를 토지등소유자로부터 징구하기 위해서는 우선 A정비구역 및 B정비구역을 통합하는 정비구역에 대한 변경지정이 필요하고, 변경지정이 된다고 하더라도 변경지정된 정비구역에서 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 주택재건축사업을 추진하기 위해서는 새로이 도시정비법 제13조에 따라 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하며, 이러한 조합을 설립하기 위한 추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻는 등의 절차를 거쳐야 할 것입니다.
즉, 당초 지정된 정비구역이 변경되었다면 변경된 정비구역에서 정비사업을 시행하는 주체는 새로 (혹은 변경되어) 구성되어야 하는 것이므로 A추진위원회와 B추진위원회가 그대로 존치한 채 단순히 A추진위원회와 B추진위원회의 협의 등을 통해 공동으로 조합설립을 추진할 수는 없는 것이고, 공동으로 조합설립을 추진하기 위해서는 도시정비법 제13조제2항에 따라 전체 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 새로운 추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 할 것입니다(법제처 2010. 10. 1. 회신 10-0266 해석례 참조).
따라서, 「도시 및 주거환경정비법」 제13조제2항에 따라 아파트재건축조합 설립을 위한 추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻은 A정비구역의 A추진위원회가 인근 B정비구역의 B추진위원회와 함께 주택재건축사업을 추진하기로 하더라도, 「도시 및 주거환경정비법」 제4조에 따른 시·도지사 또는 대도시 시장의 변경지정 고시가 없었고, 같은 법 제13조제2항에 따른 새로운 추진위원회를 구성하기 위한 토지등소유자의 동의를 사전에 받지 않은 상태에서는 A추진위원회 및 B추진위원회가 공동 명의로 재건축추진조합설립동의서를 토지등소유자에게 징구하는 등 하나의 조합설립을 위한 업무를 수행할 권한은 없다고 할 것입니다.