「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역특별법”이라 함) 제11조제1항에 따르면 개발사업시행자가 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으면 「택지개발촉진법」 제9조에 따른 택지개발사업의 실시계획의 승인 등 각 호의 개발사업의 허가·인가·승인 등을 받은 것으로 보고 있고, 경제자유구역특별법 제11조제2항ㆍ제3항에서는 시ㆍ도지사는 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인하거나 변경승인하는 경우 그 실시계획에 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 사항이 포함되어 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 그 사항을 관장하는 관계 행정기관의 장은 그 처리기준을 지식경제부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있고, 경제자유구역특별법 시행령 제11조의4제4항 및 별표 1에서는 조성토지의 용도를 주택건설용지, 근린생활시설용지 및 공공시설용지 등 11종류로 나누면서 공공시설용지의 가격기준은 조성원가 이하의 금액으로서 개발사업시행자가 시ㆍ도지사와 협의하여 정하는 금액으로 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제2조제2호에 따르면 같은 법의 적용을 받는 “개발사업”은 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진법」 및 「산업입지 및 개발에
관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말하고, 2009. 5. 28. 법률 제9743호로 개정된 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지특례법”이라 함)에서는 국가, 지방자치단체 또는 공공기관 등의 개발사업시행자(이하 “공영개발사업시행자”라 함)가 개발사업을 하는 경우 학교용지 공급가액을 무상으로 한다는 규정(제4조제3항제1호)을 신설하면서, 같은 법 부칙 제2조제1항에서 위 규정은 같은 법 시행 후 택지개발사업의 실시계획 승인 등 각 호의 개발사업 실시계획 승인 등을 신청하는 개발사업부터 적용한다고 하고, 부칙 제2조제2항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 2006. 7. 19.부터 같은 법 시행일(2009. 5. 28.) 이전에 같은 조 제1항 각 호의 승인 등을 신청하거나 승인 등을 받은 개발사업 지역 내 학교용지 중 같은 법 시행 후 학교용지 공급계약을 체결하는 초등학교 및 중학교 학교용지의 공급가액은 학교용지 조성원가의 100분의 20으로 하고, 고등학교 학교용지의 공급가액은 학교용지 조성원가의 100분의 30으로 한다고 규정하고 있습니다.
여기서, 경제자유구역특별법에 따른 경제자유구역개발사업은 학교용지특례법상 개발사업으로 명시되어
있지는 않지만, 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인으로 학교용지특례법상 개발사업인 택지개발사업 등 실시계획 승인 등이 의제되고 있는바, 해당 경제자유구역개발사업(100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하는 사업을 포함하고 있는 경우를 말하며, 이하 같음)으로 조성된 토지를 학교용지로 공급하는 경우 그 공급가액에 관하여 경제자유구역특별법 시행령 별표 1을 적용해야 하는지, 아니면 학교용지특례법 부칙 제2조를 적용해야 하는지가 문제됩니다.
먼저, 인ㆍ허가 의제제도는 주된 인ㆍ허가와 의제되는 인ㆍ허가의 업무관할과 처리절차를 단순화ㆍ일원화하여 복합적인 인ㆍ허가 업무를 신속하게 처리하기 위한 제도인데, 인ㆍ허가가 의제되는 경우 이를 전제로 한 법률효과는 주된 인ㆍ허가를 규율하는 법률의 규정, 의제되는 인ㆍ허가와 관련된 다른 법률의 규정 및 그 취지, 인ㆍ허가가 의제되는 사업의 성격 등을 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단해야 할 것입니다(법제처 2010. 9. 17. 회신, 10-0213 해석례 참조).
이 사안의 경우, 경제자유구역 개발사업시행자가 실시계획 승인을 받으면 택지개발사업 실시계획 승인 등을 받은 것으로 의제되는데, 시ㆍ도지사는 경제자유구역개발사업 실시계획 승인 혹은 변경승인 시 그 내용에 택지개발사업 실시계획 승인
등 학교용지특례법 부칙 제2조제1항 각 호의 개발사업 실시계획 승인 등에 해당하는 사항이 포함되어 있으면 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 하고 관계 행정기관의 장은 그 처리기준을 지식경제부장관에게 통보하여야 한다는 점 등에 비추어 볼 때, 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인을 받아 학교용지특례법 부칙 제2조제1항 각 호의 개발사업 실시계획 승인 등이 의제되는 경우를 개별 법률에 따라 각 개발사업 실시계획의 승인 등을 받은 경우와 달리 볼 이유가 없다고 할 것인바, 그렇다면 경제자유구역개발사업은 택지개발사업 등도 함께 행해지는 것으로 보아야 할 것이고, 따라서 학교용지특례법의 적용 대상 사업이 된다고 할 것입니다.
한편, 경제자유구역특별법 시행령 별표 1에서 공공시설용지의 가격기준을 규정하고 있고 학교용지는 공공시설용지에 해당하므로 해당 가격기준을 적용해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 학교용지특례법은 각종 개발사업으로 인한 학교설립 수요 급증에도 불구하고 지방교육재정의 현실이 취약하여 학교용지 확보 재원을 마련하기 어려운 상황에서 학교를 적절하게 공급하기 위하여 제정된 법인바, 그렇다면 경제자유구역개발사업에 따라 조성된 토지라 하더라도 그 토지가 학교용지로 공급되고 경제자유구역개발사업이 택지개발사업 등을 포함하여 시행되고 있는 경
우에는 학교용지특례법이 우선 적용된다고 보는 것이 해당 법률의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
따라서, 공영개발사업시행자가 경제자유구역특별법에 따라 2006. 12. 5. 실시계획 승인을 받은 경제자유구역에서 실시되는 개발사업으로 조성된 토지를 학교용지로 공급하는 경우, 그 조성토지의 가액을 결정할 때에는 학교용지특례법 부칙 제2조를 적용해야 할 것입니다.