「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 및 제2항에서 개발제한구역에서는 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없도록 하면서 예외적으로 허가를 받거나 신고를 하고 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제30조제1항제1호 및 제3호에서는 시장·군수·구청장은 이러한 허가나 신고 없이, 혹은 허가나 신고의 내용을 위반하여 물건을 쌓아놓는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「농지법」 제10조제1항제1호에 따르면 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말함)·군수 또는 구청장이 인정한 경우에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하고, 「농지법 시행령」 제9조제1항에서는 “자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한
사유”로서 소유농지를 임대 또는 사용대하는 경우 등을 규정하고 있으며, 「농지법」 제10조제2항에서는 시장·군수 또는 구청장은 같은 조 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다고 규정하고 있습니다.
살피건대, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)임에 반하여, 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 이와 같이 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 양 법률의 요건에 모두 해당한다면 양 법률이 모두 적용된다고 할 것입니다(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결 참조).
그런데, 이 사안의 경우 개발제한구역 내에 있는 농지에서의 일정한 행위에 대한 행정조치와 관
련하여 개발제한구역법과 「농지법」이 상호 모순 저촉되는 점이 없고, 개발제한구역법을 「농지법」에 대해 우선 적용하도록 하는 명문의 규정이 없어 개발제한구역법과 「농지법」이 특별법과 일반법의 관계에 있다고 볼 수도 없으므로, 이 건 행위가 양 법률의 요건에 모두 해당하는 경우에는 개발제한구역법에 따른 행정처분을 한다고 하여 「농지법」의 적용이 배제된다고 할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역 내에 있는 농지에 신고 또는 허가 없이 물건을 쌓아놓는 행위를 한 경우 시장·군수·구청장은 개발제한구역법 제12조 위반으로 같은 법 제30조에 따라 행정처분을 하는 것 외에, 농지 소유자가 「농지법」 제10조제1항제1호에 따라 소유 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니한 것으로 인정되면 같은 조 제2항에 따라 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 할 것입니다.