「전기사업법」 제2조제2호·제3호·제4호에 따르면 전기사업자 중 발전사업자란 전기를 생산하여 이를 전력시장을 통하여 전기판매사업자에게 공급하는 것을 주된 목적으로 하는 사업을 같은 법 제7조제1항에 따라 허가받은 자를 말하고, 같은 법 제2조제16호 및 제17호에 따르면 전기설비란 발전 등을 위하여 설치하는 기계·기구·댐·수로·저수지·전선로·보안통신선로 및 그 밖의 설비로서 전기사업용전기설비 등을 말하며, 전기사업용전기설비란 전기설비 중 전기사업자(발전사업자 등)가 전기사업에 사용하는 전기설비를 말합니다.
그리고, 「전기사업법」 제25조제1항 및 제2항에 따르면 지식경제부장관은 전력수급의 안정을 위하여 전력수급의 기본방향·장기전망, 전기설비 시설계획 등에 관한 사항을 포함한 전력수급기본계획을 수립·공고하여야 하고, 같은 법 제61조제1항에 따르면 발전사업자 등은 전기사업용전기설비의 설치공사를 하려는 경우 지식경제부장관의 인가를 받아야 합니다.
한편, 「전원개발촉진법」 제2조제1호에 따르면 전원설비란 발전 등을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하고, 같은 조 제2호가목 및 제3호에서는 전원개발사업이란 “전원설비를 설치·개량하는 사업”으로, 전원개발사업 실시계획이란 “정부의 전력수급기본계획에 따른 전원개발사업의 실
시에 관한 세부계획”으로 각각 규정하고 있으며, 같은 법 제5조제1항에 따르면 전원개발사업자(발전사업자 등)는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 지식경제부장관의 승인을 받아야 합니다.
그런데, 「전기사업법」 제9조제1항에 따르면 전기사업자(발전사업자 등)는 지식경제부장관이 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 하고, 같은 조 제2항 단서에서 지식경제부장관은 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 준비기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있는바, 지식경제부장관이 발전사업허가증에 기재된 준비기간(이하 “준비기간”이라 함)보다 종기(終期)를 뒤로 하여 전원개발사업 실시계획(사업시행기간)의 승인(변경승인을 포함함) 및 전기사업용전기설비 공사계획(공사기간)의 인가를 하고 전력수급기본계획상 발전소의 발전설비 완공일을 공고한 경우, 준비기간이 연장된 것으로 볼 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 발전사업 허가, 전원개발사업 실시계획 승인, 전기사업용전기설비 공사계획의 인가 및 전력수급기본계획의 공고는 모두 법적 근거와 내용을 달리하는 행정행위이고, 발전사업허가의 준비기간과 전원개발사업의 사업시행 기간, 전기설비 공사의 공사기간 및 전력수급기본계획의 공고상의 발전설비 완공기간 역시 각각 달라 발전사업허가의
준비기간을 당연히 다른 계획의 기간들로 볼 수는 없을 것이나, 「전기사업법」 제9조제1항에 따른 준비기간의 의미는 사업시작을 위하여 사업에 필요한 전기설비를 설치하는 기간이고, 전원개발사업 실시계획과 전기사업용전기설비의 공사계획은 모두 전원설비 또는 전기설비의 설치를 위한 계획이므로 본 건 사안의 경우와 같이 발전사업허가의 조건으로 준비기간 내에 전원개발사업 실시계획의 승인을 받아 추진하도록 한 경우에는 전원개발사업 실시계획의 사업시행기간과 전기사업용전기설비 공사계획의 공사기간은 모두 준비기간을 구성하는 것으로 볼 수 있을 것이고, 나아가 지식경제부장관이 전력수급기본계획상 본 건 발전소의 발전설비 완공일을 준비기간의 종기보다 뒤로하여 공고한 점 등을 감안하여, 준비기간이 전원개발사업 실시계획의 사업시행기간 등과 다르더라도 이를 조화롭게 해석할 필요가 있습니다.
한편, 발전사업 허가에 따른 준비기간의 지정 및 연장은 「전기사업법」 제7조제1항 및 같은 법 시행규칙 제5조제1항에 따른 허가 및 변경허가 사항이 아니고, 전기사업법령에서는 준비기간 연장의 방법, 절차 등에 대해 별도의 절차를 규정하고 있지 않은 점, 구 「전기사업법」(2000. 12. 23. 법률 제6283호로 개정되어 2001. 2. 24. 시행되기 전의 것) 제7조제2항에서
는 사업의 준비기간은 일반전기사업자 및 발전사업자의 경우 10년을 초과할 수 없되 전기사업자가 신청하고 정당한 사유가 있다고 인정되는 때에는 그러하지 않다고 규정하고 있었으나 해당 법률이 2000. 12. 23. 개정되면서 전기사업자의 신청에 따른 준비기간 연장에 관한 내용이 삭제된 점 등에 비추어 볼 때, 발전사업 허가에 따른 준비기간의 지정 및 준비기간 연장은 사업자의 신청이 없이도 전기사업법 제9조에 따라 지식경제부장관이 직권으로 할 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 본 건 사안의 경우 발전사업의 허가권자, 전원개발사업 실시계획의 승인권자, 전기사업용전기설비 공사계획의 인가권자 및 전력수급기본계획을 수립·공고하는 자가 모두 지식경제부장관으로 동일한바, 준비기간이 경과하기 전에 지식경제부장관이 준비기간보다 기간이 연장된 전원개발사업 실시계획 및 전기사업용전기설비 공사계획을 각각 승인 또는 인가하였고, 전력수급기본계획에서 본 건 발전소의 발전설비 완공일을 준비기간보다 뒤로 하여 공고하였다면, 지식경제부장관이 준비기간 내에 이를 연장하지 않았을 것이라는 특별한 사정이 없는 한, 지식경제부장관이 당초 발전사업허가증에 기재된 기간보다 연장된 준비기간을 인정한 것이라고 해석하는 것이 통일적이고 체계적인 해석이라 할 것입니다.
아울러, 발전사업허가의 준비기간과 전원개발사업 실시계획, 전기사업용전기설비 공사계획 및 전력수급기본계획 간의 모순되는 행정처분을 방지하고, 전원개발사업 실시계획의 승인, 전기사업용전기설비의 공사계획의 인가 및 전력수급기본계획의 공고를 신뢰하고 준비기간 이후에도 사업을 진행해온 발전사업자의 신뢰를 보호하기 위해서라도, 본 건 사안의 경우는 종전의 준비기간이 연장된 것으로 해석하는 것이 타당하다 할 것입니다.
따라서, 지식경제부장관이 복합화력발전소를 건설·운영하려는 사업자에게 준비기간 내에 전원개발사업 실시계획의 승인을 받아 추진할 것을 조건으로 발전사업허가를 해주었고, 발전사업허가증에 기재된 준비기간보다 종기(終期)를 뒤로 하여 전원개발사업 실시계획(사업시행기간)의 승인(변경승인을 포함함) 및 전기사업용전기설비 공사계획(공사기간)의 인가를 하고 전력수급기본계획상 발전소의 발전설비 완공일을 공고한 경우, 「전기사업법」 제9조제2항에 따라 준비기간이 연장된 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다.