우선, 녹지 설치의 기초가 되는 도시관리계획 결정의 효력을 살펴보면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시관리계획은 도시기본계획에서 제시된 도시의 발전방향을 도시공간에 구체적으로 정착화시키는 중기계획으로, 도시관리계획의 결정은 일반 국민에 대해서는 그 도시관리계획으로 정해진 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역 내에서 건축 등의 토지이용행위를 제한시키는 효력을 가지고(제76조부터 제84조까지), 행정관청이 토지이용행위를 허용하는 경우나 직접 토지이용행위를 하는 경우에는 도시관리계획의 범위 안에서 하도록 하는 구속력을 가집니다(제31조제2항의 반대해석).
그러나, 이러한 구속력 외에 도시관리계획의 결정이 지방자치단체에 토지의 수용권이나 사업시행 의무와 같은 구체적인 권리ㆍ의무를 발생시키지는 않고, 도시계획시설의 경우 도시관리계획의 결정 후에도 단계별 집행계획을 수립하여 사업을 수행해야 하며(제85조), 해당 도시계획시설사업에 대한 실시계획인가를 받아야 사업 수행이 가능하므로(제88조), 도시관리계획의 결정만으로 바로 해당 도시관리계획대로 사업을 시행해야 할 의무가 발생한다고 볼 수는 없습니다.
다음으로, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙」(이하 “도시공원법 시행규칙”이라 한다) 제18조제3항에서는 이면도로의 설
치의무를 정하면서 그 시점을 “녹지의 설치시”라 정하고 있는데, 녹지의 설치나 이면도로의 설치 모두 상당한 시간을 필요로 하고, 실제 공사에 있어서는 그 선후가 명확하게 구분되기 힘들며, 도시공원법 시행규칙 제18조제3항은 녹지의 설치시 녹지로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하지 않도록 하려는 취지이므로, 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지만 이면도로가 설치되면 같은 규정의 목적은 달성된다고 할 것입니다.
그렇다면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 녹지를 실제로 조성하면서 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지 이면도로를 설치할 의무가 있다고 할 것입니다.
다만, 구체적인 사정에 따라서는 민원인의 편의 제고와 같이 녹지의 설치 이전에 이면도로를 설치할 필요성이 있을 수도 있고, 도시공원법 시행규칙 제18조제3항의 문언이 녹지를 실제로 설치하기 전에 이면도로를 설치하는 행위를 금지하는 취지라 보기도 어려우므로, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 이면도로 설치의 필요성 등을 합리적으로 판단하여 녹지의 조성에 들어가기 전에 미리 이면도로를 설치하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
따라서, 도시관리계획으로 설치가 결정된 완충녹지가 도시공
원법 시행규칙 제18조제3항에 따라 그 설치 시 이면도로를 설치해야 할 필요성이 인정되는 경우, 그 이면도로의 설치시기는 도시관리계획의 입안권자가 구체적인 사정을 고려하여 결정하되, 적어도 녹지의 조성으로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생하기 전까지는 설치가 되어야 할 것입니다.