「도시교통정비 촉진법」 제15조제1항에서는 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 도시의 개발 등의 사업을 하려는 자는 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하도록 규정하면서 같은 조 제3항에서는 교통영향분석ㆍ개선대책을 수립하는 대상사업의 범위 등에 대하여 대통령령으로 위임하고 있습니다. 같은 법 시행령 제13조의2 및 별표 1에서는 교통영향분석ㆍ개선대책의 수립 대상사업의 범위를 구체적으로 정하면서 같은 표 제1호가목4)에서는 「주택법」 제16조에 따른 대지조성사업으로서 부지면적이 10만제곱미터 이상인 사업을 그 대상사업의 하나로 규정하고 있습니다.
한편, 「노인복지법」 제32조제1항제3호에서는 노인에게 주거시설을 분양 또는 임대하여 주거의 편의·생활지도·상담 및 안전관리 등 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설인 노인복지주택을 노인주거복지시설의 하나로 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 노인복지주택의 설치ㆍ관리 및 공급 등에 관하여 「노인복지법」에서 규정된 사항을 제외하고는 「주택법」의 관련 규정을 준용한다고 규정하고 있습니다.
또한 「주택법」 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제15조에서는 단독주택의 경우에는 20호, 공동주택의 경우에는 20세대 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 1만제곱미
터 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 해당 대지면적의 규모 등의 구분에 따른 사업계획승인권자의 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서 문제되는 사업은 10만제곱미터 이상의 부지를 개발하여 「노인복지주택법」 제32조제1항제3호 및 같은 조 제3항에 따른 노인복지주택을 건설하는 사업으로서 이 사업은 20세대 이상의 주택건설사업에 해당하는 것으로 그 사업을 시행하려면 「노인복지법」 제32조제3항에 따라 준용되는 「주택법」 제16조에 의하여 사업계획승인권자의 사업계획승인을 받아야 하는데, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 별표 1에서는 「주택법」 제16조의 사업과 관련하여서 대지조성사업을 교통영향분석ㆍ개선대책의 수립 대상사업으로 규정하고 있습니다. 이와 관련하여 노인복지주택 건설사업이 10만제곱미터 이상의 부지 개발을 전제로 하는 경우에, 과연 그러한 규모의 부지조성을 전제로 하는 노인복지주택 건설사업이 「도시교통정비 촉진법 시행령」 별표 1에 규정된 「주택법」 제16조에 따른 대지조성사업에 포함되지는 여부가 문제됩니다.
우선, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 별표 1에서 도시의 개발 사업 중 「주택법」 제16조에 따른 대지조성사업이 부지면적 10만제곱미터 이상의 사업에 해당하는 경우를 교통영향분석·개선대책 수립
대상사업으로 규정하고 있는 취지는, 도시교통정비지역에서 대지가 아닌 임야 등을 대지로 조성하는 사업으로서 일정 규모 이상의 대규모 사업의 경우에는 그 대지에 어떤 건축물이 들어서는지와 상관없이 그 대지조성사업만으로 그 사업 지역의 교통량 및 교통흐름이 변경될 것으로 보이므로 미리 교통량·교통흐름의 변화 등을 조사·예측·분석하고 그 개선대책을 마련하게 하려는 것으로 보입니다.
한편, 「주택법」 제16조에서는 사업계획승인을 받아야 하는 사업으로 일응 ‘주택건설사업’과 ‘대지조성사업’을 구분하고는 있으나, 「주택법 시행령」 제15조제5항에서는 주택건설사업에는 ‘주택건설에 필요한 대지조성공사를 우선 시행하고자 하는 경우’도 포함되는 것으로 규정하면서, 그러한 경우에는 주택건설사업계획 승인신청 시 대지조성공사설계도서를 함께 제출하도록 규정하고 있는 점에 비추어 대지조성을 수반하는 주택건설사업은 대지조성사업으로서의 성질도 함께 가지고 있다고 할 것입니다(서울고등법원 2006. 9. 11. 선고 2006루122 판결례). 만약 대지조성을 수반하는 주택건설사업을 대지조성사업으로 보지 않으면, 대지조성사업만을 따로 시행하는 경우에는 교통영향분석ㆍ개선대책 수립 대상사업에 해당하지만, 대지조성을 포함하여 주택건설사업을 시행하는 경우는 교통영향분석ㆍ개선대책의
수립 대상사업에 해당되지 않는다는 불합리한 결과가 발생합니다.
그리고 2008년 3월 2일 개정된 「환경영향평가법」에 따라 마련된 「환경영향평가법 시행령」에서는 환경영향평가 대상사업의 범위를 정하면서 「주택법」 제16조의 사업과 관련하여 「주택법」 제16조에 따른 주택건설사업 또는 대지조성사업 중 사업면적이 30만 제곱미터 이상인 사업으로 규정하여 명시적으로 주택건설사업을 포함한 것은 위와 같은 불합리한 점을 바로잡으려는 취지로 개정된 것이라 할 것입니다. 또한 「도시교통정비 촉진법 시행령」을 개정하면서 이와 같은 점을 입법적으로 명확하게 하지 못한 것을 이유로 대지조성사업으로의 성질을 가지는 주택건설사업에 대하여 대지조성사업에 포함되지 않는다고 해석하여 교통영향분석ㆍ개선대책의 수립 대상사업이 아니라고 하는 것은 교통유발량이 많을 것으로 예상되는 대규모의 사업에 대하여 미리 교통영향을 분석하고 그 개선대책을 마련하여 교통체계의 효율화와 도시교통의 원활한 소통 등을 달성하려는 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석ㆍ개선대책의 수립제도의 입법취지에 반한다고 할 것입니다.
따라서 10만제곱미터 이상의 부지를 개발하여 「노인복지법」 제32조제1항제3호 및 같은 조 제3항에 따른 노인복지주택을 건설하는 사업은 「도시교통정비 촉진법
시행령」 별표 1 제1호가목4)에 규정된 「주택법」 제16조에 따른 대지조성사업에 포함됩니다.