가. 질의 가에 대하여
먼저, 평생교육법령에서 교육감이 문자해득교육 프로그램을 지정하는 데 있어 그 지정기준 또는 판단기준 설정에 재량의 여지를 두고 있는지 살펴보면, 「평생교육법」 제39조제2항에서는 교육감은 문자해득교육 프로그램을 설치ㆍ운영하거나 지정할 수 있다고 규정하여 교육감의 권한 근거 규정만을 두고 있고, 「평생교육법 시행령」 제70조제1항에서는 문자해득교육 프로그램의 기준으로 교원, 시설 및 설비, 교육과정에 관한 내용만을 두고 있을 뿐 그 밖의 지정기준에 관한 사항을 정할 수 있는 여지를 두고 있지 않으며, 같은 조 제2항에서도 교육과학기술부령으로 정하는 세부사항을 위 세 가지 지정기준인 교원, 시설 및 설비, 교육과정 등으로만 정하고 있어 그 밖의 다른 지정기준을 부령으로 구체화하도록 예정하고 있거나, 교육감이 이 기준 외의 사항을 문자해득교육 프로그램 지정시 고려할 수 있도록 하는 명문의 규정을 두고 있지 않습니다.
또한, 「평생교육법 시행규칙」 제21조부터 제23조까지의 규정에서는 문자해득교육 프로그램 지정신청시의 첨부서류, 교원배치 및 교육과정 등에 관한 사항만을 규정하여 「평생교육법 시행령」 제70조의 세 가지 지정기준에 대하여만 구체적으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 평생교육법령에서 문자
해득교육 프로그램의 지정시 판단기준으로 허용하고 있는 사항은 「평생교육법 시행령」 제70조제1항에 규정된 세 가지에 한정하고 있는 점이 명확하다고 할 것이므로, 교육감이 별도의 기준을 추가하여 이에 따라 문자해득교육 프로그램 지정 여부를 판단하도록 하는 것은 법령의 규정에 어긋난다고 할 것입니다.
한편, 「평생교육법」 제31조제2항에 따른 학교형태의 평생교육시설에 대하여는 그 지정기준을 「평생교육법 시행령」 제27조에 규정하면서, 같은 법 시행령 제28조제2항에서 교육감은 학교형태의 평생교육시설의 지정신청을 받으면 지정기준과 ‘정규학교 학생 수급전망 등 지역의 교육여건을 종합적으로 검토’하여 지정 여부를 결정하도록 명시적인 규정을 두고 있어 교육감이 「평생교육법 시행령」에 규정된 지정기준 외에도 평생교육시설을 인정함에 있어 구체적 타당성을 고려하여 재량적인 판단을 할 수 있는 여지를 두고 있으나, 문자해득교육 프로그램 설치 및 지정에 관하여는 「평생교육법 시행령」 제70조제1항의 지정기준 외에 교육감이 지정여부를 판단할 때 별도로 고려할 만한 근거규정을 두고 있지 아니한바, 이러한 규정형식을 고려할 때 문자해득교육 프로그램의 지정기준 설정 및 지정여부 판단에 있어서 별도의 재량이 허용된다고 보기는 어렵습니다.
「평생교육법 시행
령」 제68조제3항에서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 문자해득교육 프로그램의 설치 및 지정, ‘그 밖에 필요한 사항’을 교육감이 정한다고 규정하고 있으나, 이 규정은 같은 조 제1항 및 제2항에 규정된 사항을 보충하기 위한 형태의 조문으로 볼 수 있고, 그렇다면 교육감이 정할 수 있는 사항은 문자해득교육 프로그램의 지정 근거 등에 대하여 규정한 같은 조 제1항 및 제2항과 유사한 사항이거나 이를 절차적으로 구체화한 사항일 것으로 예측할 수 있으며, 같은 법 시행령에서는 별도의 조문(제70조)을 두어 지정기준에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 같은 법 시행령 제68조제3항의 ‘그 밖에 필요한 사항’에는 문자해득교육 프로그램의 지정기준에 관한 내용이 포함된다고 보기는 어렵습니다.
또한, 「평생교육법 시행령」 제69조제2항에서는 교육감이 문자해득교육 프로그램 지정신청을 받은 경우 지정기준에 부합하면 프로그램 지정서를 교부하도록 규정하고 있는바, 교육감이 법령에 규정되지 아니한 설치ㆍ지정기준을 추가로 설정할 수 있다면, 교육감은 이러한 추가기준에 부합하지 않는 경우에도 프로그램 지정신청을 거부할 수 있게 되어, 법령에 규정된 지정기준을 신뢰하여 문자해득교육 프로그램의 지정을 신청하려는 자에게 예상치 못한 부담을 주게 되므로 지정기준의 내
용을 확대해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 「평생교육법 시행령」 제76조제2항에서는 교육감 소속의 문자해득교육심사위원회를 두어 문자해득교육 프로그램의 설치ㆍ지정기준을 심사할 수 있도록 규정하고 있으나, 동 위원회가 법령에서 이미 정하여진 문자해득교육 프로그램의 지정기준에 대하여 심사할 수는 없으므로, 단지 이러한 내용만으로 교육감에게 문자해득교육 프로그램에 대한 설치ㆍ지정기준을 추가로 정할 수 있는 권한이 주어진 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서, 「평생교육법」에 따른 문자해득교육 프로그램의 지정과 관련하여 교육감이 관할 구역의 교육여건 등을 고려하여 지정기준을 추가하거나 구체화할 수 있도록 법령에 명시적인 근거를 마련할 수 있는 점은 별론으로 하고, 교육감은 「평생교육법 시행령」 제70조제1항에 따른 지정기준 외의 사유를 고려하여 문자해득교육 프로그램의 지정 여부를 판단할 수는 없습니다.
나. 질의 나에 대하여
「평생교육법」 제39조제2항에서는 교육감이 지방자치단체ㆍ법인 등이 운영하는 문자해득교육 프로그램을 지정할 수 있도록 규정하고, 이에 따라 「평생교육법 시행령」 제68조제2항 각 호에서는 이러한 프로그램이 운영되는 대상기관을 구체화하여 국가ㆍ지방자치단체 또는 그 소속기관, 평
생교육기관, 비영리시설 등으로 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 설치 및 지정, 그 밖에 필요한 사항에 대하여 교육감이 정하도록 하고 있으므로, 「평생교육법 시행령」 제68조제2항 각 호는 문자해득교육 프로그램으로 지정될 수 있는 대상 전부를 열거한 것일 뿐이고, 반드시 이러한 프로그램 모두를 문자해득교육 프로그램으로 지정하도록 한 것이라고 볼 수는 없으므로, 교육감은 같은 조 제3항에 따라 제2항에 규정된 일반적인 지정가능 대상 프로그램 중에서 지방교육의 여건을 고려하여 특정의 대상으로 범위를 한정하거나 제한하여 운영하도록 할 수 있다고 할 것인바, 교육감이 지정할 수 있는 문자해득교육 프로그램을 제한한다고 하여 「평생교육법 시행령」 제68조제2항에 위배되는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 교육감은 관할 구역 안에서 지정가능한 문자해득교육 프로그램을 「평생교육법 시행령」 제68조제2항 각 호에 규정된 대상 중 일부로 제한할 수 있습니다.