「도시개발법」 제13조제1항 및 제3항에 따르면, 도시개발구역의 토지소유자가 도시개발사업을 위한 조합(이하 “조합”이라 함)을 설립하려면 도시개발구역의 토지소유자 7명 이상이 해당 구역 토지면적의 3분의 2 이상 토지소유자와 해당 구역 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)에게 조합 설립 인가신청을 해야 하고, 같은 법 시행령 제31조에 따르면, 조합 설립인가 신청에 필요한 동의자 수의 산정방법 등에 관하여는 같은 영 제6조제2항부터 제5항까지의 규정을 준용하도록 하고 있습니다.
그런데, 「도시개발법 시행령」 제6조제2항제5호에 따르면 도시개발구역의 지정이 제안된 후부터 개발계획이 수립되기 전까지의 사이에 토지소유자가 변경된 경우에는 기존 토지소유자의 동의서를 기준으로 동의자 수를 산정하도록 하고 있습니다.
그리고, 같은 법 제14조제1항에 따르면, 조합의 조합원은 도시개발구역의 토지소유자로 하고, 같은 법 제73조에 따르면, 시행자나 도시개발구역의 토지등에 대하여 권리를 가진 자(이하 “이해관계인등”이라 함)가 변경된 경우에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 규약 등에 따라 종전의 이해관계인등이 행하거나 이해관계인등에 대하여 행한 처분 등은 새로 이해관계인등
이 된 자가 행하거나 새로 이해관계인등이 된 자에 대하여 행한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
먼저, 조합의 설립인가 신청 시 토지소유자의 동의는 조합이 설립될 경우 그 조합원이 될 토지소유자가 조합의 설립에 동의한다는 의사를 표현하는 것을 의미한다고 할 것인데, 도시개발구역 지정 제안 이후 조합 설립 인가신청 시점 사이에 토지소유자가 변경된 경우 기존 토지소유자는 조합 설립인가 신청 시점에서 더 이상 토지소유자가 아니므로 종전의 토지소유자가 조합 설립에 동의하였다고 하더라도 그 동의는 조합 설립인가 신청 시점에서는 조합 설립과 관련하여 자격 없는 자의 동의가 되므로, 이를 조합 설립인가 신청에 필요한 유효한 동의라고 할 수 없습니다. 즉 토지소유자가 도시개발사업 제안 이후 조합 설립 인가신청 전에 변경되었다면 조합 설립 인가신청에 필요한 토지소유자의 동의는 조합설립 인가 신청 당시의 새로운 토지소유자의 동의라야 할 것입니다.
한편, 「도시개발법 시행령」 제31조에 따라 조합의 설립인가 신청 시 필요한 토지소유자의 동의 산정에 관하여 준용되는 같은 시행령 제6조제2항제5호는 도시개발구역 제안 후 개발계획 수립 전에 토지소유자가 변경된 경우에 대하여 규정하고 있는데, 도시개발구역의 제안과 개발계획의 수립은 조합의 설립인가 신청과
별개의 내용으로 조합의 설립인가와 직접적인 연관이 없는 것이나, 이를 준용한다면 조합의 설립 인가 신청 당시 유효한 동의를 한 토지소유자가 조합 설립 인가 전에 변경된 경우에 토지소유자의 동의방법을 준용하는 것으로 보아야 할 것입니다. 즉 「도시개발법 시행령」 제31조 및 제6조제2항제5호는 조합의 설립인가 신청 후 토지소유자가 변경되더라도 원래 토지소유자의 동의는 조합 설립 인가 시까지 유효한 것으로 보도록 하여 토지소유자의 변경으로 인한 조합 설립 인가 지연과 이에 따른 도시개발사업의 지연 등을 막기 위하여 토지소유자의 동의 산정 방법을 합리적으로 규율하기 위하여 둔 규정이라고 할 것입니다.
그리고, 같은 법 제73조의 권리의무 승계 규정은 종전의 이해관계인등(이 사안의 경우 기존 토지소유자)이 일정한 행위(이 사안의 경우 조합 설립 인가신청)를 한 후에 이해관계인등이 변경된 경우에 해당되는 것으로서 이 사안과 같이 조합 설립 인가신청 행위 전에 토지소유자가 변경된 경우에는 적용되지 않는다고 보아야 할 것입니다. 즉 같은 법 제14조제1항에서 토지소유자만이 조합원이 될 수 있으므로, 조합 설립 인가신청 당시 토지소유자가 아닌 기존의 토지소유자가 조합 설립 인가신청에 대하여 한 동의는 권한이 없는 자의 동의에 해당하므로, 새로운 토지
소유자에게 승계된다고 할 수 없을 것입니다.
따라서, 조합 설립 인가신청 시 필요한 토지소유자의 동의의 성격, 준용되는 규정의 내용 등을 종합하면, 「도시개발법」 제11조제6항에 따라 도시개발구역 지정이 제안된 후부터 같은 법 제13조제3항에 따라 조합 설립의 인가가 신청되기 전에 토지소유자가 변경된 경우, 도시개발사업을 위한 조합 설립의 인가 신청을 위하여 해당 도시개발구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 구역의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받음에 있어 조합 설립 인가신청 당시 새로운 토지소유자의 동의를 받아야 합니다.